II SA/Bd 1015/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2009r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b i e w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o cofnięciu z dniem 16 lipca 2008 r. licencji numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzielonej dnia [...] r. przedsiębiorcy – H. S., Usługi Transportowe [...] z siedzibą w [...], ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono okoliczność, iż decyzją z dnia [...] r., sygn. [...][...] [...] Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu kary pieniężnej na ww. przedsiębiorcę w maksymalnej dopuszczalnej wysokości 30.000 zł w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniach [...] r. i [...] r. w siedzibie firmy, która wykazała brak wykresówek dokumentujących okresy prowadzenia pojazdów, czasy odpoczynków i obowiązkowych przerw w pracy u wytypowanych czterech kierowców. Pomimo wystosowanego przez Starostę w dniu [...] r. pisemnego ostrzeżenia do przedsiębiorcy, informującego, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszeń tych przepisów zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji, ponowna kontrola drogowa, przeprowadzona w dniu [...] r. pozwoliła stwierdzić brak wykresówek za okres od 22 do 28 maja 2006 r. lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - czym naruszono przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, brak zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie kontrolowanego kierowcy oraz spełnianie przez niego wszystkich wymagań określonych ustawą - czym naruszono przepis art. 39e pkt 6 cyt. ustawy oraz przekroczenie czasu jazdy ciągłej i nieprzestrzegania obowiązkowych przerw w pracy świadczących o nieprzestrzeganiu przepisów związanych z czasem pracy kierowców, skutkiem czego, decyzją z dnia [...] r. sygn. [...] nałożona została na przedsiębiorcę H. S. Usługi Transportowe [...] kara pieniężna w maksymalnej dopuszczalnej wysokości 15.000 zł. Mając na uwadze powyższe, Starosta [...], uznając za udowodnione fakty poważnych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, opisanych w ww. decyzjach, wydanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, działając na wniosek tego organu z dnia [...] r., orzekł o cofnięciu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W odwołaniu od tej decyzji H. S. zarzuciła bezzasadne zastosowanie przepisów art. 15 ust. 1 pkt b i e ustawy o transporcie drogowym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Argumentując, odwołująca nie kwestionowała stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, ale podniosła, że w jej ocenie naruszenie warunków licencji nie nosi znamion naruszenia rażącego. Wskazała, że przewożone były artykuły spożywcze bądź inne łatwo psujące się towary, a wycofanie się ze zlecenia nie wchodziło w grę, natomiast niewykonanie zlecenia spowodowałoby wymierne straty finansowe oraz pogorszenie renomy w kręgach zawodowych. Skarżąca zarzuciła również, ze do decyzji nie dołączono żadnych dokumentów potwierdzających wielokrotne naruszenie warunków licencji. W jej ocenie pojedyncze naruszenie nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie warunków określonych w licencji, gdyż mamy do czynienia z dwiema karami nałożonymi w przeciągu ponad czteroletniej działalności transportowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i cofnięciu H. S. licencji na wykonywanie transportu drogowego nr [...] z dnia [...] r. Odnosząc się do merytorycznej oceny sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, powodujące, że koniecznym było cofnięcie licencji na wykonywanie transportu drogowego. Wskazano, że zarówno ubieganie się o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego jak i prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej po jej uzyskaniu wiąże się z koniecznością spełnienia przez przedsiębiorcę szeregu warunków, którym jest m.in. przestrzeganie czasu pracy kierowców oraz przepisów dotyczących kwalifikacji kierowców. Zdaniem organu stan faktyczny będący podstawą do cofnięcia licencji w niniejszej sprawie, a dotyczący nieprzestrzegania czasu pracy kierowców, ustalony został wyczerpująco, przede wszystkim w trakcie postępowań kontrolnych prowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i znalazł swój wyraz w wydanych przez ten organ decyzjach, których odwołująca nie kwestionuje. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji orzekł o jej cofnięciu z dniem [...] r., a takie określenie terminu cofnięcia licencji pozostaje w sprzeczności z art. 130 § 1 i § 2 Kpa, zgodnie z którymi decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a ewentualne jego wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji, wskazując przy tym, że jest to także sprzeczne z art. 15 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przedsiębiorca jest zobowiązany zwrócić licencję niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. S. wyraziła swoje niezadowolenie z treści zapadłych w jej sprawie rozstrzygnięć, podnosząc argumentację analogiczną jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości i umorzenie postępowania, zarzucając jej wydanie z bezzasadnym zastosowaniem przepisów art. 15 ust. 1 pkt b i e ustawy o transporcie drogowym. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z przepisami wspólnotowymi cofanie licencji odbywa się z prawem do swobodnego uznania organu, jednakże niezbędne jest przyjęcie określonych zasad aby sankcja była odpowiednio dolegliwa dla przewoźnika, ale nie pozbawiała go możliwości wykonywania zawodu (nie eliminowała z rynku transportowego). W ocenie skarżącej, bardziej czytelnym, niż przyjęte przez Starostę [...], kryterium rażącego naruszenia przepisów, byłoby przyjęcie kwalifikacji według ciężaru naruszeń, np. świadome działanie przewoźnika, który wykonywał przewozy nie respektując obszarów ważności licencji niezależnie od okoliczności, lecz wyłącznie z chęci zysku. Skarżąca stwierdziła również, że jednym z kryteriów oceny, czy naruszenie warunków licencji ma charakter rażący, może być kryterium częstotliwości naruszeń, a w jej konkretnym przypadku doszło jedynie do nałożenia dwóch odrębnych kar, w przeciągu ponad czteroletniej działalności transportowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty były niezasadne. Również sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych istotnych uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w/w ustawy powoływanej dalej jako p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy istniały uzasadnione podstawy cofnięcia skarżącej licencji na wykonywanie usług transportowych w zakresie krajowego transportu drogowego rzeczy. Organ administracji za podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia przyjął art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencję cofa się w przypadku gdy jej posiadacz rażąco narusza przepisy dotyczące czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców. Wystąpienie więc tej przesłanki powoduje, że właściwy organ zobowiązany jest do cofnięcia udzielonej przedsiębiorcy licencji, przy czym decyzja w tym przedmiocie nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Podstawowym warunkiem zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o transporcie drogowym jest, jak wynika z treści tego przepisu, przesłanka rażącego, a nie każdego, naruszenia właściwych przepisów. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, oparte głównie na wynikach kontroli przeprowadzonych w przedsiębiorstwie skarżącej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], pozwala uznać, iż naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców miało w rozpatrywanej sprawie charakter rażący, czym obligowało orzekający organ do cofnięcia licencji. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przeprowadzona w dniach [...] r. i [...] r. kontrola w siedzibie firmy, wykazała brak wykresówek dokumentujących okresy prowadzenia pojazdów, czasy odpoczynków i obowiązkowych przerw w pracy u wytypowanych czterech kierowców. Pomimo wystosowanego przez Starostę w dniu [...] r. pisemnego ostrzeżenia do przedsiębiorcy, informującego, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszeń tych przepisów zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji, ponowna kontrola drogowa, przeprowadzona w dniu [...] r. pozwoliła stwierdzić brak wykresówek za okres od 22 do 28 maja 2006 r. lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - czym naruszono przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, brak zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie kontrolowanego kierowcy oraz spełnianie przez niego wszystkich wymagań określonych ustawą - czym naruszono przepis art. 39e pkt 6 cyt. ustawy oraz przekroczenie czasu jazdy ciągłej i nieprzestrzegania obowiązkowych przerw w pracy świadczących o nieprzestrzeganiu przepisów związanych z czasem pracy kierowców. Ustalenia w powyższym zakresie są jednoznaczne w swej treści i bezsporne, bowiem strona skarżąca na żadnym etapie postępowania ich nie kwestionowała. Należy w tym miejscu podzielić stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym uzyskanie licencji a następnie prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie transportu drogowego wymaga dochowania szczególnej staranności, w tym przestrzegania warunków wynikających z posiadanej licencji, jak również przestrzegania przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego, w tym przepisów o czasie pracy kierowców. Do obowiązków przedsiębiorcy należy więc takie zorganizowanie pracy zatrudnionych kierowców, aby nie dochodziło do przekroczenia obowiązujących ich norm czasu pracy. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest również zapewnienie, aby zatrudnieni przez niego kierowcy posiadali wszystkie wymagane dokumenty, w tym potwierdzające posiadanie przez nich odpowiednich uprawnień, legitymowania się odpowiednim stanem zdrowia, a także dokumentujące czas pracy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, iż odkryte przez organy inspekcji drogowej uchybienia, pomimo następnego ostrzeżenia o możliwości cofnięcia koncesji, nie doprowadziło do żadnych zmian w zakresie organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącej, albowiem kolejna kontrola potwierdziła występowanie szeregu tych samych uchybień warunków udzielonej licencji. W tej sytuacji stopień naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców, określony w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy jako rażący, można by, na co wskazuje skarżąca, próbować kwalifikować przez powtarzalność dokonywania naruszeń, gdyby jednak nie treść art. 15 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, iż cofnięcie licencji w przypadkach określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Jak wynika zatem z treści art. 15 ust. 2 ustawy, powtarzalność naruszeń nie jest przesłanką rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa, czyli podstawą do zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy na co słusznie wskazuje ugruntowane w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 901/05, LEX nr 235297, wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1368/04, LEX nr 183631). Reasumując stwierdzić należy, że proste zestawienie wyników kontroli z treścią odpowiednich, powołanych tutaj przepisów pozwala stwierdzić, że działania skarżącej słusznie zostały zakwalifikowane jako rażące naruszenie tych przepisów. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o transporcie drogowym, licencję cofa się (tzn. organ zobowiązany jest ją cofnąć) jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Oznacza to m.in., że w świetle wyników przeprowadzonej kontroli, organ był zobowiązany cofnąć skarżącemu licencję, a zatem zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. K. Gruszecki W. Czerwiński W. Jarzembski