II SA/Bd 1016/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] w Polsce z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu rolnego z produkcji oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] ([...]), Marszałek Województwa na podstawie art. 104 kpa oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) orzekł o umorzeniu części opłaty rocznej za 2019 r. w kwocie [...] zł, stanowiącej 30% opłaty rocznej przysługującej Województwu w związku z wyłączeniem gruntu rolnego z produkcji, które nastąpiło pod budowę budynku [...] na działce nr [...] w miejscowości W., gmina W. na podstawie decyzji Starosty z [...] lutego 2017 r., znak: [...], należnej od [...] w P. [...] w N. (dalej określani jako Skarżący). Jednocześnie Marszałek Województwa odmówił umorzenia części opłaty rocznej za 2019 r. w kwocie [...] zł, stanowiącej 70% opłaty rocznej przysługującej Województwu z tego samego tytułu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wnioskiem z [...].05.2019 r., znak: [...], Wójt Gminy wystąpił do Marszałka Województwa z prośbą o umorzenie opłaty rocznej za 2019 r., naliczonej decyzją Starosty z [...].02.2017 r., znak: [...], w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji w związku z budową budynku [...] w miejscowości W., gmina W., na działce nr [...] o powierzchni 0,2500 ha. Wniosek Wójta złożony został w związku z wnioskiem Skarżacego z [...].04.2019r., z którego wynika, że spełniono łącznie przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jako uzasadnienie wskazano, że kwota opłaty rocznej naliczonej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji stanowi znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności [...], a obiekt w całości finansowany jest z dobrowolnych datków. Skarżący poinformował również, że związek wyznaniowy nie prowadzi żadnej działalności zarobkowej. Jak wskazał organ, w świetle art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych załatwienie sprawy umorzenia należności i opłat rocznych uwarunkowane jest spełnieniem łącznie następujących przesłanek: 1. wniosek musi być złożony przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta); 2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza; 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Organ stwierdził, że wniosek z [...].04.2019 r. wpisuje się w katalog przesłanek wymienionych w cyt. przepisie. Organ wskazał na naczelny cel ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jakim jest ochrona gleb klas wysokich przed nieodwracalnymi skutkami zmiany użytkowania. W przedmiotowej sprawie nadrzędnym jest interes publiczny z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ochrony gruntów rolnych i zrównoważonego rozwoju, w dalszej kolejności zaś należy brać pod uwagę kwestie gospodarcze i podatkowe. Opłata, o której umorzenie wnosi strona, jest rekompensatą za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i przeznaczenia ich na cele nierolnicze. Strona samą decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej uzyskała korzyść w postaci możliwości inwestowania na terenach chronionych przepisami przedmiotowej ustawy, a opłata naliczona z tego tytułu ma w ramach sprawiedliwości społecznej i zrównoważonego rozwoju zrekompensować społeczeństwu bezpowrotną stratę dla środowiska, wynikającą ze zmiany użytkowania tegoż terenu. Organ wskazał ponadto, że umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie podatków, nie zaś zwalnianie podatników z tego obowiązku. W ocenie Marszałka Województwa opieranie wniosku jedynie na fakcie wpisywania się przedmiotowych działań wnioskodawcy w katalog okoliczności umożliwiających staranie się o ulgę w spłacie zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest błędnym rozumiem treści art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepis ten nie wprowadza bowiem obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia w trybie tego przepisu oparte są na uznaniu administracyjnym. Dokonując oceny zebranego w sprawie całokształtu materiału dowodowego oraz mając na względzie uzasadniony interes strony i uzasadniony interes publiczny organ doszedł do przekonania, że nie jest możliwe umorzenie całej kwoty opłaty rocznej za 2019 r. w wysokości [...] zł. W toku postępowania ustalono, że powierzchnia wyłączonego z produkcji rolniczej gruntu wynosi 0,2500 ha, zaś powierzchnia budynku [...] stanowi jedynie niespełna 10% ogólnej powierzchni działki (194,25 m²). Do tego dochodzi infrastruktura techniczna towarzysząca. W tych okolicznościach organ uznał, że wniosek o umorzenie opłaty rocznej tylko w części zasługuje na uwzględnienie, która będzie odpowiadała 30% kwoty należnej opłaty rocznej za 2019 r., co stanowi kwotę [...] zł. Umorzenia pozostałej części opłaty rocznej Marszałek odmówił. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, z treści art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że marszałek województwa ma uprawnienie a nie obowiązek umorzenia całości lub części opłaty rocznej. SKO uznało, że marszałek województwa ma niczym nieskrępowaną swobodę przy ocenie, czy opłatę roczną umorzyć, czy też nie, aczkolwiek każdą swoją decyzję winien odpowiednio, zgodnie z przepisami kpa, uzasadnić, aby ustrzec się zarzutu dowolności w rozstrzyganiu podobnych spraw. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, gdyż została należycie uzasadniona. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Skarżący zarzucili jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką decydującą o tym, czy umorzenie opłaty rocznej jest możliwe, jest wielkość powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej, jaką zajmuje sam budynek, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w związku z zaistniałym uznaniem administracyjnym. Jak wskazali Skarżący, organy dokonały rozszerzającej wykładni art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przesłanek warunkujących umorzenie opłaty rocznej. W ocenie Skarżących uznaniowy charakter decyzji nie oznacza dowolności w jej podejmowaniu, a w szczególności nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą dowolnie rozszerzać katalog przesłanek warunkujących umorzenie, czy też nakładać na stronę dodatkowe obowiązki nieprzewidziane wyraźnie jako przesłanka, od której spełnienia zależy przyznanie ulgi w postaci umorzenia opłaty. Skarżący wskazali także, że podczas wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu naruszone zostały przesłanki wynikające z art. 7 i art. 77 kpa. Skarżący zauważyli, że wprowadzona w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych instytucja umorzenia przedmiotowych opłat jest wyjątkiem od ogólnej zasady powszechności i równości podatkowej. Podnieśli jednocześnie, że uszczuplenie dochodów budżetu Województwa poprzez umorzenie przedmiotowej opłaty nie może samo w sobie być argumentem za odmową jej umorzenia. Rozważenie interesu publicznego jest tak samo ważne, jak rozważenie interesu strony, zatem organ winien był w sposób wyważony ocenić obie te relacje. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd podziela również argumentację przedstawioną w decyzji Marszałka Województwa. Materialnoprawną podstawą wydania obu zapadłych w niniejszym postępowaniu decyzji stały się przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Zgodnie z treścią art. 12 ust. 16: "Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną". Przesłankami zastosowania instytucji uregulowanej w treści art. 12 ust. 16 ustawy jest zatem łączne spełnienie następujących warunków: 1. złożenie wniosku o umorzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego; 2. inwestycje, których dotyczy wniosek, mają charakter użyteczności publicznej z zakresu: oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, służące zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, powiększenie lub założenie cmentarza; 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha; 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Niespełnienie powyższych przesłanek oznacza brak możliwości umorzenia opłaty rocznej, spełnienie ich nie przesądza natomiast o obligatoryjnym umorzeniu opłaty. Wynika to z tego, że organ administracji rozstrzygając wniosek o umorzenie opłaty rocznej w przypadku zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. W związku z powyższym możliwe jest również wydanie przez organ, przy spełnieniu ustawowych przesłanek dla umorzenia należności z tytułu opłaty rocznej opłaty, rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia. Organ może również zdecydować o umorzeniu części opłaty, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika co do zasady obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji. Możliwość umorzenia opłaty rocznej ma natomiast charakter wyjątkowy. Uznanie administracyjne oznacza swobodę organu w podjęciu decyzji, swoboda ta bynajmniej nie oznacza jednak dowolności. Stanowisko swe organ oprzeć musi na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, po wnikliwym rozpatrzeniu którego możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia. Integralną częścią rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego jest jego uzasadnienie, w którym organ dać musi wyraz swemu stanowisku i przedstawić argumenty zarówno za, jak i przeciw wydaniu decyzji określonej treści. Konieczność właściwego uargumentowania stanowiska istnieje szczególnie wówczas, gdy organ odmawia zadośćuczynieniu wnioskowi strony. Uzasadniając stanowisko organ zobowiązany jest szczególnie do rozważenia zróżnicowanych interesów stron, indywidualnego i społecznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzją z [...].02.2017 r. Starosta zezwolił Skarżącym na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej w związku z budową budynku użyteczności publicznej (kultu religijnego - budynku [...]) gruntów ornych kl. IIIb, stanowiących działkę o pow. 0.2500 ha, zobowiązując jednocześnie inwestora do uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości 10% należności ustalonej na [...] zł, co stanowi [...] zł, przez 10 lat, począwszy od roku 2017 r. W związku z powyższym spełnione zostały warunki określone w treści art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazali, że uiszczenie opłaty stanowi obciążenie dla społeczności [...]. Powyższa okoliczność została przez organ pierwszej instancji uwzględniona. Organ uwzględnił jednak również interes publiczny z zakresu ochrony środowiska realizowany przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiot ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jednocześnie nadrzędny jej cel zawarty został w art. 1, zgodnie z treścią którego, ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Wskazać należy, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i przeznaczenie ich na cele nierolnicze wiąże się ze stratą dla środowiska naturalnego, co rekompensować ma właśnie opłata za wyłączenie gruntów. Podkreślenia wymaga to, że mowa o trwałym wyłączeniu, co wiąże się z nieodwracalnością szkody. W związku z powyższym interes społeczny i interes prywatny nie są w tym przypadku równoważne, wbrew twierdzeniu strony skarżącej. Dodatkowo uwzględnić należy okoliczność, że zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pobierane na podstawie ustawy opłaty roczne są dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem gruntów rolnych z produkcji. Dochody natomiast, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869), do których zgodnie z art. 67 ust. 1 cyt. ustawy zastosowanie znajdują przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 900), a zatem również instytucja umorzenia. W wyroku z 16.01.2019 r., sygn. akt II FSK 66/17, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził dotychczasowe stanowisko, wyrażone wprawdzie na tle prawa podatkowego, ale znajdujące zastosowanie także w przedmiotowej sprawie, według którego wszelkiego rodzaju zwolnienia i ulgi podatkowe są wyjątkiem od zasady powszechnego obowiązku płacenia podatków (art. 84 Konstytucji RP) i brak jest jakichkolwiek podstaw, by przesłanki ich zastosowania interpretować rozszerzająco. W konsekwencji wszelkie przepisy regulujące ulgi i zwolnienia podatkowe należy interpretować ściśle. To właśnie zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości opodatkowania wszystkie podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny być tak samo traktowane przez prawo podatkowe. Skoro przepisy dotyczące ulg i zwolnień podatkowych stanowią wyjątek od zasady powszechności opodatkowania wynikającej z art. 84 Konstytucji RP, to wyjątki od tej zasady, jako wyrazu równości i sprawiedliwości, powinny być ściśle określone przez prawo. Ustawodawca posiada przy tym swobodę w określaniu warunków formalnych skorzystania z takich ulg i zwolnień podatkowych. Uprawnienie to wynika wprost z treści art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Takim właśnie przepisem jest art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy mieć zatem na względzie to, że ulgi, umorzenia i zwolnienia od obowiązku uiszczania należności są wyjątkiem od powszechnego obowiązku podatkowego. Oceniając rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszym postępowaniu administracyjnym Sąd stwierdza, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyważył sprzeczne interesy strony i publiczny, odmawiając Skarżącym umorzenia 70% opłaty rocznej, a umarzając jej 30%. Zasadnie Marszałek wskazał, że powierzchnia wyłączonego z produkcji rolniczej gruntu wynosi 0,2500 ha, zaś powierzchnia budynku [...] stanowi jedynie niespełna 10% ogólnej powierzchni działki (194,25 m²). Do tego dochodzi infrastruktura techniczna towarzysząca. Sąd akceptuje również sposób wyliczenia przez organ procentowej części kwoty podlegającej umorzeniu, odpowiadającej 30% kwoty opłaty rocznej, co stanowi [...] zł. Powyższy sposób obliczenia kwoty podlegającej umorzeniu, jak i kwoty, o odmowie umorzenia której orzeczono, stanowi o braku dowolności organu przy podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego i nieprzekroczeniu jego granic, co znalazło wyraz w szczególności w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu organ I instancji zgromadził i ocenił materiał dowodowy pozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku Skarżących, wskazując, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione całkowite zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Dokonano również prawidłowego wyważenia interesu strony skarżącej i interesu publicznego. Podmiot decydujący się na realizację inwestycji na gruntach rolnych objętych zgodą na wyłączenie z produkcji rolniczej musi mieć świadomość konieczności ponoszenia publicznych ciężarów z tego tytułu. Sąd nie uznał w związku z powyższym jako zasadnych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie został bowiem naruszony przez organ art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. u. z 2020 r. poz. 256). Z tych przyczyn należało orzec o oddaleniu skargi, co Sąd uczynił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).