II SA/Bd 1019/13

Dnia 10 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy B., na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992), odmówił Z.T.Z. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z przedłożonego orzeczenia lekarskiego wynika, iż D.Z. – matka wnioskodawcy została zaliczona do osób stale niezdolnych do samodzielnej egzystencji od dnia [...] lipca 2009 r., a dochód rodziny nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Organ stwierdził jednak, że Z.Z. nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej ww. przepisie. Jak wyjaśnił organ, ostatni stosunek pracy skarżącego ustał z dniem [...] września 2009 r. w wyniku upływu czasu na jaki umowa została zawarta. Nadto organ wskazał, że od [...] października 2010r. do [...] stycznia 2010r. Z.Z. pozostawał zarejestrowany w PUP jako bezrobotny, a od [...] maja 2012r. ustalono mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że za rezygnacje z zatrudnienia, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, należy uznać sytuację w której osoba zatrudniona lub wykonująca pracę we wskazanych formach, rezygnuje z tego zatrudnienia. Za rezygnację z zatrudnienia nie można natomiast uznać wyrejestrowania się z urzędu pracy. W odwołaniu Z.Z. wyjaśnił, że jego matka w lipcu 2008 r. zaliczona została do I grupy inwalidzkiej, a on zrezygnował z pracy w październiku 2008 r. aby sprawować opiekę nad matką. Następnie we wrześniu 2009 r. podjął pracę, jednak po dwóch tygodniach z niej zrezygnował, bowiem nie mógł jej pogodzić z opieką nad matką. Od tamtego momentu nie pracuje. Nadto dodał w czerwcu 2012 r. stan zdrowia matki znacznie się pogorszył i od tego momentu potrzebuje ona opieki przez 24 godziny w ciągu dobry. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 16a ww. ustawy, bowiem ostatni raz zatrudniony był do [...] września 2009 r., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy z upływem czasu na jaki została ona zawarta, zaś od [...] października 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. zarejestrowany był w PUP jako osoba bezrobotna. Organ wskazał również, że D.Z. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającym, że jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od [...] lipca 2008r. oraz, że od dnia [...] maja 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T.Z. wskazał, że po zaliczeniu jego matki do I grupy inwalidzkiej zrezygnował z pracy i od [...] lat się nią opiekuje. Wprawdzie w okresie tym podjął pracę, jednak po 10 dniach pracę tą przerwał, bowiem matka nie mogła sobie sama poradzić. Ze względu na aktualny stan zdrowia matki oraz konieczność sprawowania stałej opieki nad nią, nie jest w stanie podąć pracy. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęte jest postępowanie administracyjne zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania Z.Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi wskazaniami – D.Z.. Takie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego organy motywowały brakiem wystąpienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Zaskarżone decyzja podlegają uchyleniu bowiem wydane zostały z naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z nieprawidłową wykładnią prawa materialnego – art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn.zm.) zwanej dalej jako "u.ś.r.", który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważyć należy, że wskazany przepis został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń opiekuńczych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inaczej zatem niż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wystarcza w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie to rezygnacja, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winna być zatem podyktowana zamiarem sprawowania opieki nad osobą związaną z rezygnującym węzłem obowiązku alimentacyjnego, której stan zdrowia bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06). Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że ustawodawca nakazuje bezwzględnie badać, czy występuje bezpośredni związek, w szczególności czasowy, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością (wolą rezygnującego) sprawowania stałej opieki nad inną osobą. W ocenie Sądu, organy nie dołożyły należytej staranności do wyjaśnienia kwestii, czy rezygnacja przez skarżącego z prowadzenia działalności gospodarczej (dnia [...] października 2008 r.) było podyktowane koniecznością i chęcią z jego strony podjęcia opieki stałej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, czy też podyktowane było inną przyczyną. Wszakże D.Z. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Organy skupiły się wyłącznie na późniejszych okolicznościach tj. podjęciem dwutygodniowej pracy tymczasowej w okresie od [...] do [...] września 2009r. w Spółce A w W. oraz późniejszym zarejestrowaniem się jako osoba bezrobotna w okresie od [...].10.2009 do [...].01.2010r. A przecież skarżący zakończył działalność gospodarczą (zrezygnował z zatrudnienia), gdy w stosunku do jego matki dwa miesiące wcześniej orzeczono niezdolność do samodzielnej egzystencji. Bezsporne jest zatem, że matka skarżącego, począwszy co najmniej od [...] sierpnia 2008 r. potrzebowała stałej opieki. Organy nie twierdzą także, że skarżący nie sprawował stałej opieki nad matką po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej, nie przeprowadziły w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego. Z akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że matka skarżącego orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2008 r. uznana została za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od dnia [...] lipca 2008 r. Z akt tych wynika również, że przed wydaniem przedmiotowego orzeczenia skarżący pozostawał aktywny zawodowo. Z załączonego do akt sprawy świadectwa pracy oraz znajdującej się w aktach historii zatrudnienia wynika, że Z.Z. w okresie od [...] września do 2009 r. do [...] września 2009 r. wykonywał pracę tymczasowa w Spółce A w W.. Z historii tej wynika również, że w okresie od [...] lipca 2007 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, którą zawiesił [...] października 2009 r., w zw. z chorobą matki (vide oświadczenie skarżącego zał. 11 w aktach administracyjnych). Przed tym okresem również był aktywny zawodowo – m. in. praca w Spółce B, Spółce C, Spółce D. Po ostatnim okresie zatrudnienia skarżący zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna i status ten utracił [...] lutego 2010 r. W ocenie Sądu analiza wyżej przedstawionego ciągu wydarzeń nie pozwala podzielić jednoznacznego stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. w celu sprawowania opieki nad matką. Wprost przeciwnie. Analiza zdarzeń jakie miały miejsce w niniejszej sprawie uprawdopodabnia stanowisko skarżącego, jednak to nie zostało dostatecznie zweryfikowane przez organy rozpatrujące jego wniosek. Czasowy związek miedzy zaprzestaniem aktywności zawodowej skarżącego oraz wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jego matki wskazuje, iż rezygnacja z pracy mogła mieć związek ze stanem zdrowia D.Z. oraz koniecznością sprawowania nad nią opieki. Organy bardzo pobieżnie przeanalizowały okres zatrudnienia skarżącego ograniczając się tylko i wyłącznie do oceny wystąpienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia pod kątem ostatniego okresu zatrudnienia skarżącego – który trwał zaledwie 13 dni, a praca ta wykonywana była w charakterze pracy tymczasowej. Lektura uzasadnienia decyzji organów pierwszej jak i drugiej instancji nie pozwala natomiast ocenić, czy organy te rozważały powody dla których skarżący zakończył wykonywana przez siebie działalność gospodarczą i czy miało to związek ze stanem zdrowia jego matki i sprawowaną przez skarżącego opieką. Organy nie podjęły się weryfikacji twierdzeń skarżącego, iż wprawdzie podjął się on pracy tymczasowej we wrześniu 2009r., jednak porzucił ją, bowiem nie był w stanie pogodzić pracy zarobkowej z koniecznością opieki nad matką. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego wynika, iż wyłącznym powodem zaprzestanie prowadzonej działalności gospodarczej była choroba matki, fakt ten jednak nie był przedmiotem rozważań organów w niniejszej sprawie. Organy ograniczyły się jedynie wskazania, że ostatnia umowa o pracę skarżącego wygasła w związku z upływem czasu na jaki została zawarta. Jednak praca tymczasowa – wykonywana w okresie 13 dni – nie mogła stanowić podstawowego źródła utrzymania skarżącego, w przeciwieństwie do wykonywanej wcześniej działalności gospodarczej. Nieuprawnione jest w tej sytuacji, przytoczeniem samej okoliczności podjęcia przez skarżącego dwutygodniowej pracy tymczasowej, niweczenie skutków związanych z uprzednią rezygnacją z prowadzenia działalności gospodarczej (kontynuacji uprzedniej aktywności zawodowej). Nie można bowiem, bez dowiedzenia tego, kwestionować twierdzeń skarżącego, iż próbował podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, bowiem wymagała tego sytuacja materialna jego rodziny (która tworzy wraz z matką), lecz ta próba wykazała, iż nie może połączyć sprawowania stałej opieki nad matką i związanych z ty, obowiązków z pracą. Sam sposób zakończenia stosunku pracy skarżącego, mając na uwadze jej charakter (praca tymczasowa), czyli ustanie umowy o pracę z upływem czasu, na który była zawarta, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącego nie była rezygnacja z tego zatrudnienia w celu sprawowania stałej i koniecznej opieki nad matką. Wszak nie można z góry wykluczyć sytuacji, że gdyby nie konieczność opieki nad matką, to mógłby on, począwszy od dnia następnego po ustaniu stosunku pracy, zawrzeć nową umowę o pracę z tym samym lub innym pracodawcą albo podjąć każde inne zatrudnienie lub pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyczyny braku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mogły być również zupełnie inne. Wszystkie te kwestie wymagają jednak stosownych wyjaśnień i ustaleń, których organy nie poczyniły. Tymczasem z uzasadnienia decyzji nie wynika, ażeby organy rozważały taką sytuację. Kolegium nie zbadało wskazanej powyżej okoliczności mimo iż skarżący jednoznacznie wskazywał w odwołaniu, że pomimo podjęcia pracy w 2009 r., nie był w stanie pogodzić jej z opieką nad chorą matką. Nadto podnieść należy, iż w uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz części zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, pomijając całkowicie wyjaśnienie powodów dla których uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie sposób z uzasadnienia tej decyzji zrozumieć jakie motywy spowodowały takie, a nie inne rozstrzygnięcie sprawy. Lakoniczne stwierdzenie, że skarżący "nie spełnia warunków stawianych przez przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych" nie pozwala Sądowi, a tym bardziej skarżącemu poznać powodów takiego rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowi to również wypełnienia dyspozycji przepisu art. 107 § 3 K.p.a, który wskazuje na niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, ażeby organ rozważał czasowy związek między zakończeniem aktywności zawodowej skarżącego, a powstałą u jego matki niepełnosprawnością. Organ pobieżnie analizując historię zatrudnienia skarżącego wskazał jedynie, że stosunek pracy skarżącego ustał w związku z rozwiązaniem umowy o prace w wyniku upływu czasu na jaki została zawarta. Z akt sprawy nie wynika jednak, ażeby organ tak pierwszej jak i drugiej instancji poddały jakiejkolwiek ocenie twierdzenia skarżącego, iż wprawdzie podjął on pracę w okresie sprawowania opieki nad matką, jednak w okresie tym jego matka nie potrafiła samodzielnie funkcjonować i właśnie z tego powodu porzucił dalszą aktywność zawodową. Podstawowe zasady postępowania administracyjnego nakładają na organ zobowiązanie do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie jej rozpatrzenie na podstawie całego zebranego materiału dowodowego. Sytuacja, w której organ analizuje ten materiał w sposób szczątkowy nie pozwala uznać, że postępowanie taki prowadzone jest w sposób budzący zaufanie jego uczestników do państwa . W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie rozważyły sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej w oparciu o art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chociaż z mocy art. 6 k.p.a. ciążył na nich taki obowiązek. Skutkowało to naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nienależycie zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, przez co nie został prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny i prawny, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię art. 16a ust.1 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo organ dokona oceny okoliczności sprawy, w tym bezspornego faktu uprzedniego przyznania ostateczna decyzją bezterminowo i pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Aczkolwiek w dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie wyrok Trybunału jeszcze nie zapadł, jednakże Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż został on ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP w dniu 16 grudnia 2013r., zatem w dacie ponownego rozpatrywania sprawy przez organy z pewnością występować będą wszystkie związane z tym skutki prawne (utrata mocy przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pkt II sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 152 P.p.s.a.