II SA/Bd 102/08

Dnia 9 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi K. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118), po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nakazał K. W. przedłożenie projektu budowlanego dotyczącego remontu kapitalnego i modernizacji budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w B., w terminie do 30 września 2002 r. Następnie decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane, po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] udzielił M. i K. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z remontem kapitalnym i modernizacją budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu wniosku H. N., decyzją z dnia [...] r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] r. i jednocześnie z urzędu, decyzją z dnia [...] r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] r. dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z remontem kapitalnym i modernizacją budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w B. Wobec zaskarżenia powyższych rozstrzygnięć, decyzją z dnia [...] r. znak [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., a decyzją z dnia [...] r. znak [...] organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. W zaistniałej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, nakazał M. i K. W. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w B., jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił tę decyzję na mocy decyzji z dnia [...] r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzekając w sprawie ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, nakazał M. i K. W. rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w B. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, iż K. W. prowadzi prace budowlane, związane z remontem kapitalnym i modernizacją drewnianego budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. Stwierdzono ponadto, że w wyniku przeprowadzonych w 2002 r. robót budowlanych, powstał murowany budynek gospodarczy, usytuowany przy granicach działek przy ulicy [...] i [...], o powierzchni zabudowy ok. 28 m², przy czym przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, który to czyn podlega sankcjom przewidzianym w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził również, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z uzyskanego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. znak: [...], a ponadto budynek został wybudowany na granicy działek przy ulicy [...] i [...], co jest sprzeczne z art. 12 ust. 6 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Z powyższych względów zdaniem orzekającego organu, w rozpatrywanym przypadku nie może zostać zastosowany art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, pozwalający - po spełnieniu nałożonych obowiązków, na zalegalizowanie istniejącej zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i K. W. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego poprzez arbitralne zastosowanie art. 7 i 8 oraz art. 40 K.p.a., art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 1 a ustawy - Prawo budowlane. Odwołujący zwrócili uwagę, że budynek gospodarczy wznieśli w wyniku modernizacji (remontu kapitalnego) dotychczasowego budynku, na który to remont uzyskali wcześniej wszelkie możliwe zezwolenia, lecz następnie zostały one przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy unieważnione (zostały wydane decyzje o stwierdzeniu nieważności tych decyzji), co w istocie spowodowało stan, w którym budowa - przeprowadzony remont kapitalny budynku gospodarczego, jest samowolą budowlaną. Taka sytuacja zdaniem odwołujących stanowi naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., ponieważ roboty budowlane były prowadzone w oparciu o stosowne, ostateczne decyzje administracyjne, trudno więc na właścicieli przerzucać odpowiedzialność za ewentualne błędy organu, zgadzającego się na wykonywanie robót, bowiem decyzja o nakazaniu dokonania rozbiórki obciąża inwestorów kosztami zarówno przeprowadzonego na próżno remontu, jak i kosztami robót rozbiórkowych. Ponadto, zdaniem odwołujących, nie można mówić o samowoli budowlanej - "bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę" także w aspekcie treści art. 29 ust. 1 pkt 1 a ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Odwołujący stwierdzili również, że argumenty odnośnie nie spełniania warunków technicznych, których nie spełnia wyremontowany budynek także powinny zostać odrzucone, ponieważ zmodernizowany budynek nie zmienił swojego położenia sprzed modernizacji i posadowiony jest dokładnie w tym samym miejscu, wszak jest to ten sam budynek. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] r. w całości i w tym zakresie orzekł nakazać M. i K. W. rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Na skutek wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2004 r. odrzucił skargę M. i K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak: [...]. Reformatoryjne orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] zostało jednak zakwestionowane przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. znak [...] stwierdził nieważność tej decyzji. Zdaniem orzekającego w nadzwyczajnym trybie organu, decyzja z dnia [...] r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. w sytuacji, gdy organ I instancji zastosował art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, czyli odmienną procedurę prawną. Orzekając ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] r. znak [...] nakazującą M. i K. W. dokonania rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że przedmiotowy budynek został pobudowany, po uprzedniej rozbiórce drewnianego budynku gospodarczego, niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - art. 12 ust. 6 tj. bezpośrednio przy granicy, co uprawnia organ nadzoru budowlanego do nakazania jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, w którym skarżący wnosi o zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wyjaśniono, że przepis ten dotyczy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, podczas gdy przedmiotowy budynek został pobudowany w mieście na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zdaniem organu, również bezzasadny był zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie H. N. jako strony postępowania, ponieważ część jego działki, wówczas właściciela działki sąsiedniej, znalazła się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku gospodarczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i K. W. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając wydanie tych orzeczeń z naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący wskazali, że zastosowany przez organ art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ma na celu eliminację obiektu budowlanego, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, podczas gdy w niniejszej sprawie prace budowlane prowadzone były na podstawie pozwolenia udzielonego na mocy decyzji z dnia [...] r. zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Zdaniem skarżących w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowania zarówno przepis art. 48 ust. 1 jak i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ żadna z sytuacji przewidzianych cyt. przepisami nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem budowa realizowana była o pozwolenie na budowę wydane w oparciu o projekt budowlany i zgodnie z tym projektem. Ponadto skarżący zakwestionowali legitymację H. N. jako strony w niniejszym postępowaniu, który podnosi zarzuty oddziaływania budynku na jego nieruchomość, nie wskazując na czym to oddziaływanie miałoby polegać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności i zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 K.p.a., ponieważ niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Na wstępie podkreślić należy, że podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) – art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dla właściwego zrozumienia rozstrzygnięcia Sądu podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (cyt. na wstępie). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Unormowanie to ustanawia obowiązującą zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wyda nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak ustalony stan faktyczny rozpatrywanej sprawy potwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z remontem kapitalnym i modernizacją budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w B., a następnie decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nakazał K. W. przedłożenie w określonym terminie projektu budowlanego dotyczącego remontu kapitalnego i modernizacji ww. budynku gospodarczego, wraz z planem zagospodarowania działki i dokumentem uprawniającym do dysponowania nieruchomością. Wykonanie obowiązków nałożonych cyt. decyzją skutkowało wydaniem kolejnej decyzji z dnia [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1a, na mocy której udzielono M. i K. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z remontem kapitalnym i modernizacją budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w B., które należy prowadzić zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych upoważniała więc inwestorów do rozpoczęcia budowy, a przez zatwierdzenie projektu budowlanego zaakceptowano plan remontu kapitalnego i modernizacji budynku gospodarczego, w tym jego funkcję i konstrukcję oraz zamierzone zasady zagospodarowania działki budowlanej lub terenu budowy. Stwierdzona następnie decyzją z dnia [...] r. znak [...] nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] r. dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z remontem kapitalnym i modernizacją budynku gospodarczego, jakkolwiek eliminująca to orzeczenie ex tunc, nie może oznaczać automatycznego przyjęcia, że inwestorzy postępujący w zaufaniu do działań organów państwa, posiadając ostateczną decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – robót tych nie mogli wykonywać. Należy w tym miejscu odwołać się do ukonstytuowanej w art. 8 K.p.a. zasady określającej wymóg jednolitości (spójności) poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji. Zmienność poglądów w takiej sytuacji, bez bliższego uzasadnienia zmiany, stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyr. NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27). Zasada ochrony obywatela działającego w przekonaniu, że odnoszące się doń czynności organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu odnosi się do wszystkich podmiotów uczestniczących w życiu społecznym i gospodarczym państwa (wyr. NSA z dnia 20 stycznia 1997 r., I SA/Lu 459/96, niepubl.). Najczęściej zasada ta prezentowana jest w ujęciu negatywnym, które podkreśla, że uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (wyr. SN z dnia 5 października 1994 r., III ARN 46/94, OSNIAPiUS 1995, nr 5, poz. 58). Podkreślić również należy, że unormowana przepisem art. 48 ustawy - Prawo budowlane instytucja rozbiórki, nie działa automatycznie na podstawie czysto formalnej, lecz powinna być stosowana przez organy administracji dopiero po ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Wskazuje na to w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając że zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania administracyjnego, każdy element normy prawnej musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja terminów w tym przepisie użytych. Organ administracyjny wydający w sprawie decyzję, musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ; nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc ustalenie czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z 18 marca 1999 r., IV SA 482/97, niepublikowany). W przeciwnym razie organ administracji powinien rozważyć celowość zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, by doprowadzić obiekt do zgodności z prawem (wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 903/97, niepublikowany). Także w wyroku z 17 kwietnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że działania nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i art. 51 prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego zezwolenia na budowę, a wydanie decyzji winien poprzedzić ciąg czynności dowodowych (OSP z. 7-8/2001, poz. 107). Przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne nie dostarczyło wystarczających podstaw uzasadniających zastosowanie rozbiórki wobec wybudowanego przez inwestorów budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w B. Jak stwierdzają to orzekające w sprawie organy, z akt sprawy wynika, że K. W. przystąpiła do wykonywania robót budowlanych związanych z remontem kapitalnym i modernizacją istniejącego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w B., a z protokółu oględzin przeprowadzonych dnia [...] r. nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki zakres robót został wykonany do dnia oględzin. Przyjęto jednocześnie oświadczenie H. N. zawarte w piśmie z dnia [...] r., iż prawdopodobnie do dnia oględzin wykonano ławy fundamentowe, podczas gdy skarżący konsekwentnie twierdzą, iż zmodernizowany budynek nie zmienił swojego położenia sprzed modernizacji i posadowiony jest dokładnie w tym samym miejscu, bo jest to ten sam budynek. Ponadto organy nadzoru budowlanego wskazują, że z załączonych w aktach mapek wynika, że obrys pobudowanego budynku nie pokrywa się z obrysem istniejącego uprzednio drewnianego budynku gospodarczego, nie wskazując przy tym w jakim zakresie, czy w odniesieniu do którego elementu budynku owa rozbieżność zachodzi. Precyzyjne ustalenia w omawianym zakresie posiadają niebagatelne znaczenie jeśli uznać, że instytucją rozbiórki zastosowaną w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane objąć można li tylko tę część ewentualnej samowoli budowlanej, która rzeczywiście stanowi nowy element pośród dotychczas istniejących. Podkreślić należy dużą wagę postępowania dowodowego. Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Zawarta w treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. oraz przesłanek warunkujących dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, określonych w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.