II SA/Bd 1020/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję SKO we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2012 r. , nr [...] w pkt 2 oraz wskazaną decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w pkt 2, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu, 3. oddala skargę, w pozostałej części. Działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta W. Kierownik Sekcji Pomocy Instytucjonalnej i Pieczy Zastępczej MOPR decyzją z dnia [...] odmówiła M. Ł. - skarżącemu skierowania do Domu Pomocy Społecznej (DPS) "[...]" w S. skierowała go do DPS dla osób w podeszłym wieku we W., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, inwalidom II grupy, o ograniczonej sprawności ruchowej, porusza się za pomocą kul łokciowych i wymaga całodobowej opieki i pomocy w formie usług na stałe. Na pomoc rodziny nie może liczyć z uwagi na dużą odległość zamieszkania, jak również wieloletnie konflikty. Aktualnie mieszka i gospodaruje sam i dlatego objęty jest pomocą w formie usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin dziennie. Na zwiększenie pomocy usługowej nie wyraził zgody, uznając że nie rozwiązuje to problemu. W wywiadzie środowiskowym z dnia [...] potwierdzono, że skarżący wymaga stałej, całodobowej pomocy w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Opieki takiej w ocenie organu nie można zapewnić w miejscu zamieszkania. Wobec tego, mając na uwadze, że DPS we W., przy ul. [...] dysponuje wolnymi miejscami skierowano skarżącego właśnie do tego DPS, po ustaleniu że zapewnione tam będą skarżącemu odpowiednie warunki bytowe i lecznicze. Ponadto wyjaśniono, że nie ma podstaw do skierowania skarżącego do DPS "[...]", ponieważ jest to placówka niepubliczna - podmiotem prowadzącym ją jest Fundacja [...] z siedzibą w B. Z uwagi zaś, na zasadę obligatoryjnego kierowania mieszkańców W. do DPS funkcjonujących na terenie gminy (co zgodne jest z art. 54 ust. 2 i ust. 2a ustawy o pomocy społecznej), nie ma podstaw do zlecenia przedmiotowego zadania innym podmiotom, tym bardziej że nie występuje sytuacja wynikająca z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, która w określonych sytuacjach tj. braku wolnych miejsc w DPS o zasięgu gminnym daje możliwość jego zastosowania. Wskazano również, że zawarcie umowy i wydatkowanie środków na dopłatę związaną z pobytem w placówce niepublicznej stałoby w sprzeczności z interesem społecznym, w sytuacji gdy potrzeby skarżącego mogą być zabezpieczone w ramach zadań własnych gminy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że rozpoznając jego sprawę organ zupełnie pominął wielokrotnie podnoszony przez niego fakt, że jest Świadkiem Jehowy i chciałby mieszkać w DPS, w którym są inni Świadkowie Jehowy i uczestniczyć w zebraniach, które są dla niego bardzo ważne. Podkreślił, że żaden inny DPS nie jest w stanie zapewnić takich potrzeb, ponieważ w innych domach większość mieszkańców to katolicy i ich potrzeby są zaspokajane w pierwszej kolejności. Wniósł o skierowanie go do DPS "[...]", powołując się na treść art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika możliwość uwzględnienia przez organ "okoliczności sprawy", a za takie skarżący uznał jego przekonania religijne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, twierdząc, że odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie bowiem oczekiwania skarżącego i deklarowany przez niego słuszny interes nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a wyznacznikiem interesu społecznego jest obowiązujące prawo. SKO wskazało ponadto, że skarżący został skierowany do DPS odpowiedniego dla niego typu, zlokalizowanego jak najbliżej jego miejsca zamieszkania, oraz że organ I intencji nie miał możliwości skierowania go do DPS "[...]". Skierowanie do tego DPS, który jest podmiotem niepublicznym i nie jest prowadzony na zlecenie gminy W., w trybie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mogłoby nastąpić, wyłącznie w sytuacji braku miejsc w DPS o zasięgu gminnym lub powiatowym. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji duże znaczenie posiada, zadaniem SKO kwestia związana z ponoszeniem odpłatności za pobyt w DPS. Gmina nie może bowiem ponosić wydatków za pobyt w domu pomocy zlokalizowanym poza granicami miasta w sytuacji, kiedy dysponuje wolnymi miejscami w placówce przez nią prowadzonej. Skierowanie osoby do DPS innego aniżeli gminny lub powiatowy, w takiej sytuacji oznaczałoby niewłaściwe wykorzystywanie środków publicznych. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu SKO wyjaśniło, że niewątpliwie wskazane przez skarżącego słowa zawarte w art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej daje podstawę (za zgodą) do umieszczenia w DPS według innych zasad niż wskazuje na to przepis art. 54 ust. 2 ustawy, ale zawsze muszą się wiązać - powinny być brane pod uwagę podstawowe cele i zadania omawianych domów. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono fragment uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 379/11. Ponadto SKO wyjaśniło, że osoby znajdujące się w takiej sytuacji jak skarżący nie są pozbawione możliwości skorzystania z wybranego przez siebie DPS. Z usług takiego domu można bowiem skorzystać z pominięciem drogi administracyjnej. W tym celu należy zgłosić się do podmiotu prowadzącego dany dom, a w tym przypadku jest to Fundacja "[...]" i zwrócić się o umożliwienie zamieszkania w nim, oraz o ustalenie wysokości odpłatności za pobyt. Nadto skarżący może zwrócić się do swojej wspólnoty religijnej, aby pomogła mu w ponoszeniu opłat za pobyt w tej jednostce organizacyjnej pomocy społecznej. Skarżący nie ma więc zamkniętej drogi do ubiegania się o skorzystanie z usług wybranego przez siebie DPS, jednakże w tym celu niezbędne jest wykorzystanie innych prawem przewidzianych możliwości. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie SKO skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do skierowania go do DPS "[...]" w S., z uwagi na fakt, że jest Świadkiem Jehowy i chce znaleźć się w miejscu, w którym czułby się bezpiecznie wśród współwyznawców i bez przeszkód mógłby praktykować swoją religię. Skarżący stwierdził też, że organy obu instancji swoimi decyzjami w sposób rażący naruszyły obowiązujące przepisy prawa tj. art. 54 ustawy o pomocy społecznej ponieważ zignorowały zapis tego artykułu o "okolicznościach sprawy", na który skarżący powołał się wnosząc o skierowanie go tylko i wyłącznie do DPS w S. z uwagi na specyficzne potrzeby wynikające z faktu, że jest on Świadkiem Jehowy. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez organy w zaskarżonych decyzjach skarżący wskazał, że z wykazów zamieszczonych na stronie internetowej Urzędu Wojewódzkiego w B. wynika, że DPS do którego został skierowany, jaki i inne Domy w jego okolicy nie mogą narzekać na brak chętnych. Wręcz przeciwnie zazwyczaj nie dysponują wolnymi miejscami i prowadzą listy oczekujących na których znajduje się od kilku do kilkudziesięciu osób. Większość osób, jak podkreślił skarżący z pewnością chce być umieszczonych na terenie swojego miasta, ale brakuje dla nich miejsc, a dla niego się znalazło, ponieważ on wyjątkowo, z przyczyn osobistych chce być umieszczony poza W. Skarżący podniósł, że realny koszt pobytu w DPS w S. wynosi obecnie [...] zł i jest niższy od kosztu pobytu w DPS, do którego został skierowany i uznał w związku z tym, że nieuwzględnienie wniosku o skierowanie do DPS łamie konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą wszyscy obywatele, również niepełnosprawni mogą decydować o miejscu swojego zamieszkania. Skarżący wskazał ponadto, że żaden z DPS poza tym w S. nie jest przygotowany na zabezpieczenie jego potrzeb religijnych, które wiążą się z koniecznością odbycia dwa razy w tygodniu zebrań w Sali Królestwa oraz uczestniczenia w święcie Pamiątki Śmierci Jezusa, czy też z obecnością kapelana, więc te DPS nie spełniają warunków z § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Brak praktycznej realizacji zapisów tego rozporządzenia przez DPS, w którym skarżący miałby mieszkać oznacza, zdaniem skarżącego naruszenie konstytucyjnego prawa dotyczącego szeroko pojętej wolności religijnej (art. 53 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że narusza ona prawo w sposób skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części. Wskazać należy, iż podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.o.p.s." Zgodnie z art. 54 tej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (ust. 1). Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2). W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę o której mowa w ust. 1 kieruje się na jej wniosek do domu pomocy tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (ust. 2a). Osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest przez starostę do zakładu opiekuńczo - leczniczego lub placówki pielęgnacyjno - opiekuńczej (ust. 3). W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażą zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora (ust. 4). Z powyższego wynika, że skierowanie do domu pomocy społecznej następuje na pisemny wniosek osoby zainteresowanej (chyba że podstawą skierowania jest orzeczenie sądu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), złożony do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania (lub pobytu) oraz, że skierowanie do DPS następuje po uzyskaniu zgody zainteresowanego. Z przedłożonych sądowi akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący wnioskował o skierowanie do DPS "[...]" w S. oraz, że motywował to zarówno względami religijnymi – jest Świadkiem Jehowy – jak i możliwością zapewnienia jemu właściwej opieki medycznej, diety i odpowiedniego towarzystwa. Wobec tego organ, będąc związany treścią wniosku powinien rozważyć czy istnieje możliwość skierowania skarżącego do DPS "[...]". Treść złożonego do organu administracji wniosku i wynikające z niego żądanie wyznacza bowiem zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że organ administracji nie może działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas "System prawa administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck/NP.PAN W-wa 2010, przywołane w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 549/10, lex 758251). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, organ administracji zobowiązany jest zbadać oprócz tego czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie (art. 28 kpa) i swojej właściwości, także to jaka dokładnie jest treść żądania strony. Organ nie jest natomiast władny w jakikolwiek sposób zmienić lub zmodyfikować żądanie strony. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący domagał się skierowania do DPS "[...]". Istotne jest także to, że zarówno przed, jak i po wydaniu decyzji przez organ I instancji, odmówił wyrażenia zgody na skierowanie do DPS we W. (vide: oświadczenie pisemne z dnia [...] i notatka służbowa z dnia [...]). Orzekając zatem w zaskarżonych decyzjach o skierowaniu do DPS we W. organy obu instancji wykroczyły poza granice sprawy wyznaczone żądaniem skarżącego zawartym w jego wniosku z dnia [...], naruszając tym samym zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 61 § 1 (cyt. powyżej) i art. 104 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej (§ 1). Decyzje zaś rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej sytuacji (§ 2). W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji nie rozstrzygnęła sprawy w granicach wniosku skarżącego, lecz ponad jego żądanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w ocenie sądu skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji w części dotyczącej skierowania skarżącego do DPS we W. Natomiast rozstrzygnięcie organów o odmowie skierowania skarżącego do DPS "[...]" należy, zdaniem sądu uznać za prawidłowe i odpowiadające obowiązującym przepisom prawa. Zgodnie bowiem z przepisem art. 65 ust. 2 u. o p. s. do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrz, prezydenta miasta) lub starosty (a takim jest DPS "[...]"), gmina może kierować osoby tego wymagające, tylko w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61 – 64, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Decyzja administracyjna wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Jak wynika to z przedstawionych sądowi akt sprawy organy ustaliły, że w DPS we W., przy ul. [...], zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego, są wolne miejsca i istnieje możliwość umieszczenia tam skarżącego w ciągu 7 dni od wydania stosownej decyzji (vide: pismo z dnia [...]). Ponadto ustalono, że jest to DPS odpowiedniego typu dla skarżącego, ponieważ zgodnie ze wskazaniem lekarskim wystarczający dla zabezpieczenia potrzeb skarżącego jest dom dla osób w podeszłym wieku, zapewniający całodobową opiekę (vide: zaświadczenie lekarskie z dnia [...] k – 8 akt). Poinformowano także skarżącego, że w domu tym zapewnia się mieszkańcom odpowiednie do ich indywidualnych potrzeb formy opieki i wsparcia (vide: pismo z dnia [...]). W tej sytuacji, gdy możliwym okazało się zapewnienie skarżącemu właściwej opieki w DPS o zasięgu gminnym, uzasadniona była odmowa skierowania go do DPS "[...]". Wskazać należy, że możliwość odstąpienia od reguły wymagającej kierowania do DPS prowadzonych na zlecenie gminy lub powiatu, wynikająca z zapisu art. 54 ust. 2 u. o p. s. o treści: "chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej" , na co powoływał się skarżący, także powinna być rozważana w kontekście zapisów art. 65 ust. 2 u. o p. s. (cyt. powyżej). Oznacza to, że organy administracji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, przedstawionych powyżej, nie miały podstaw prawnych do skierowania skarżącego do DPS "[...]" w S. prowadzonego przez podmiot niepubliczny - fundację [...]. Nie bez znaczenia w sprawie jest także kwestia związana z ponoszeniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami za pobyt w DPS odpłatność ponosi mieszkaniec domu do 70% posiadanych dochodów, a w dalszej kolejności osoby związane do alimentacji (art. 61 u. o p. s.). W przypadku kiedy w taki sposób ustalona odpłatność nie pokrywa kosztów pobytu osoby w domu pomocy społecznej, występującą różnicę pokrywa gmina właściwa według miejsca zamieszkania danej osoby. Zatem w przypadku skarżącego za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydatki ponosiłaby gmina W., co w sytuacji, kiedy dysponuje wolnymi miejscami w placówce przez nią prowadzonej, oznaczałoby niewłaściwe wykorzystywanie środków publicznych. Dodatkowo warto wskazać, że skarżący może starać się o przyjęcie do DPS "[...]" z pominięciem drogi administracyjnej. Wszelkie kwestie związane z umieszczeniem w tym domu, w tym zwłaszcza odpłatność za pobyt mogą być ustalane w trybie pertraktacji bezpośrednio z Fundacją "[...]". Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (pkt 2 sentencji) orzeczono zgodnie z art. 152 ppsa, a o oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 ppsa.