II SA/Bd 1025/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 3 pkt 22, art. 16a ust. 1, art. 23 ust. 4e, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej zwana u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny (Dz. U. z 2012 r. poz. 959), art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.), odmówił M. G. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na matkę M. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż M. Z. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny i jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, M. G. od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Wcześniej, tj. od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Organ podniósł, że jednym z warunków uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. M. G. nie pozostawała w zatrudnieniu, zatem nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki. W niniejszej sprawie nie zaistniała zatem przesłanka umożliwiająca przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołanie od decyzji złożyła M. G. wnosząc o jej zmianę i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazała, że organ naruszył art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną interpretację. Podniosła, że organ błędnie ustalił, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jej nie przysługuje. Z mocy ustawy wygasły świadczenia pielęgnacyjne, a nie specjalne zasiłki opiekuńcze. W konsekwencji, w ocenie strony, organ dokonał bezprawnej rozszerzającej interpretacji art. 11 powołanej ustawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, mocą której w przedmiotowej ustawie dokonano podziału świadczeń opiekuńczych na trzy rodzaje: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy, zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 16a ust. 2 powołanej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Organ odnosząc powołane przepisy do stanu faktycznego ustalonego w sprawie stwierdził, że M. G. nie spełnia warunków stawianych przez art. 16a u.ś.r. uprawniających do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okolicznością bezsporną jest fakt, że odwołująca w okresie od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2010 r. była zarejestrowana w PUP w G. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Od dnia [...] kwietnia 2010 r. do [...] czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Natomiast osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności wydanym na stałe, który to stopień niepełnosprawności został stwierdzony orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., przy czym ustalono, że niepełnosprawność istnieje od maja 2007 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2008 r. Organ podkreślił, że M. G. wyrejestrowując się z Urzędu Pracy, nie zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem fakt rezygnacji ze statusu osoby bezrobotnej nie jest jednoznaczny z rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Przez rezygnację z zatrudnienia należy zaś rozumieć sytuację, w której osoba zatrudniona lub wykonująca pracę we wskazanych w art. 3 pkt 22 formach, rezygnuje z tego zatrudnienia. W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. G. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., wprowadzonego ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r., poprzez błędną interpretację oraz art. 17 ust. 5 ww. ustawy poprzez błędną interpretację. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, że otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne od [...] kwietnia 2010 r. do [...] czerwca 2013 r., co wskazuje, że organ był świadomy, iż wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia. Argumentacja zarówno organu I, jak i II instancji prowadzi do sprzeczności. Podążając tokiem rozumowania organu należałoby uznać, że skarżąca powinna najpierw podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, celem uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co ewidentnie byłoby tylko fikcją. Na poparcie swojego stanowiska powołała wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13. Podkreśliła również, że w momencie, gdy była bezrobotna, jej matka stała się osobą niepełnosprawną. Fakt rezygnacji ze statusu bezrobotnego zaś wynikał z pogarszającego się stanu zdrowia matki i konieczności opiekowania się nią. Skarżąca podsumowując swój wywód wskazała, że podnoszenie przez organ argumentu, iż samo wyrejestrowanie się z urzędu pracy przez skarżącą nie uprawnia jej do to otrzymania świadczenia, jest chybione, ponieważ rejestrując się w urzędzie, jako osoba bezrobotna, jednocześnie wyraziła gotowość do podjęcia pracy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej zwana p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., I OSK 1403/08). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 16a u.ś.r., dodanego przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) z dniem 1 stycznia 2013 r. Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji. Potwierdza to lektura uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej, w którym wskazano, że "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest to grupa podmiotów, która dotychczas otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne, niespełniająca warunków do otrzymania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach" (druk nr 724 Sejmu RP VII kadencji). Istotne podobieństwo obu wymienionych świadczeń jest tu o tyle warte podkreślenia, że w ocenie Sądu uzasadnia przy dokonywaniu wykładni konkretnych unormowań dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego posiłkowanie się dotychczasowym orzecznictwem sądowym i Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do analogicznych elementów regulacji świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle art. 16a u.ś.r. przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia następujących podstawowych przesłanek: 1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje; 2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej – w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki; 4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynoszącego obecnie 623 zł (z zastrzeżeniem art. 16a ust. 3 u.ś.r., który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania); przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. Według trafnych ustaleń organów administracji, które znalazły swój wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 3, w postaci rezygnacji przez wnioskodawczynię z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. W odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną zawsze wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją – niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazuje na to przede wszystkim fakt, że skarżąca nie pracowała przed datą rozpoczęcia otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ była wówczas zarejestrowana jako bezrobotna. Przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 117–119). Wskazać również należy, że w przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przed wystąpieniem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskodawczyni pobierała świadczenie pielęgnacyjne – ocenę spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" należy odnieść do czasu przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji należy zbadać, czy świadczenie to zostało wówczas przyznane w związku z rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), czy też wyłącznie z uwagi na niepodejmowanie przezeń zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sytuacji faktycznej tych dwóch kategorii osób nie można utożsamiać, gdyż w przypadku osób niepodejmujących pracy w ogóle nie podlegało badaniu, czy miały one rzeczywistą możliwość podjęcia pracy, a co za tym idzie – osiągania z tego tytułu określonych dochodów. Natomiast osoby z pierwszej grupy (tj. które zrezygnowały z zatrudnienia) dobrowolnie zrzekały się faktycznie posiadanej możliwości zarobkowania. Powyższe zróżnicowanie sytuacji faktycznej tych osób pozwala na wprowadzenie również zróżnicowania prawnego, a w konsekwencji na uznanie, że w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. tylko te spośród osób pobierających uprzednio świadczenie pielęgnacyjne mogą obecnie ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, które uzyskały to świadczenie w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie wyłącznie z ich niepodejmowaniem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5.12.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 933/13). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca nie zalicza się do grupy osób, które zrezygnowały z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, gdyż, jak wynika ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, nie pozostawała w zatrudnieniu, zatem nie mogła z niego zrezygnować. Uzyskanie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną matką wiązało się z niepodejmowaniem przezeń zatrudnienia, a nie z rezygnacją z zatrudnienia wcześniej posiadanego. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy, aby sprawować opiekę na chorą matką, a zatem nie spełniła warunku koniecznego dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając wszystko to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.