II SA/Bd 1033/10

2 lutego 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011r. sprawy ze skargi E.T. i M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wójt Gminy G. zatwierdził podział nieruchomości położonej w miejscowości C. S., gmina G., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 2,6295 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na kilkanaście działek, w tym działki nr [...] o pow. 0,0359 ha oraz nr [...] o pow. 0,1995 ha (pkt 1 postanowienia). W pkt 3 postanowienia organ stwierdził, że m.in. w/w działki przeznaczone na poszerzenie dróg gminnych przechodzą na własność Gminy G.. Pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r. E. T., M. S. oraz S. K. wystąpili do Starosty Ż. o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości gruntowe przejęte pod drogi gminne dojazdowe, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz nr [...]. Starosta Ż. zawiadomieniem z dnia [...] r., znak: [...] wszczął postępowanie administracyjne dotyczące ustalenie odszkodowania za w/w nieruchomości. W dniu 21sierpnia 2009 r. Wójt Gminy G. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności części decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], jednocześnie składając wniosek do Starosty Ż. o zawieszenie postępowania w celu ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Starosta Ż. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za w/w działki do momentu wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy G.z dnia [...] r., znak: [...] w części dotyczącej punktu 3 jako wydanej z naruszeniem prawa oraz stwierdziło, że w części dotyczącej punktu 1 decyzja wydana została z naruszeniem prawa (Kolegium nie stwierdziło jej nieważności, ponieważ wywołała w tym zakresie nieodwracalne skutki prawne). Starosta Ż. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu M. M. wykonanie operatu szacunkowego, dotyczącego określenia wartości rynkowej działek nr [...] i nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operaty z dnia 30 lipca 2009 r., w których określił wartość działki nr [...] na kwotę 9.546 zł, natomiast działki nr [...] na kwotę 45.207 zł. Następnie decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta Ż. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki w łącznej wysokości 54.753 zł, która należna była według udziałów: dla E. T. i M. S. w ustawowej wspólności małżeńskiej w kwocie 27.376,50 zł i dla S. K. w kwocie 27.376,50 zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniósł Wójt Gminy G. zarzucając wydanej decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. U uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda przedstawiwszy stan faktyczny sprawy podał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) - dalej u.g.n. -działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W ust. 3 powyższego artykułu przewidziano obowiązek wypłaty odszkodowania w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, w przypadku gdyby do takiego uzgodnienia nie doszło pomiędzy zainteresowanymi podmiotami, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W dalszej części organ administracji przywołał definicję drogi publicznej zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. 2007 r., Nr 19 poz. 115). Stwierdził, że działki nr 116/22 i nr 116/23 nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg wymienionych w ustawie o drogach publicznych. Nadto w art. 8 ust. 1 w/w ustawy wskazano, iż drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Zatem w ocenie organu II instancji Starosta Ż. przyjął błędną definicję drogi publicznej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Wojewody wydzielone w drodze podziału nieruchomości stanowiące współwłasność skarżących, nie stanowią drogi w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a zatem nie przeszły na własność gminy. W przepisie art. 98 ust. 1 u.g.n. chodzi o każdą z kategorii dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Natomiast drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w szczególności w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są drogami wewnętrznymi. O taką drogę chodzi w niniejszej sprawie. Zatem zdaniem organu brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 października 2004 r., sygn. OSK 752/2004. Ponadto organ zacytował wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., sygn. I SA/Wa 1723/06, w którym podkreślono, iż uznanie drogi za publiczną tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania. A tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej. Poza tym organ dodał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w sołectwie C. S., gmina G. rozróżniał drogi dojazdowe oznaczone symbolem 3 KD oraz drogi gminne oznaczone symbolem 037 KG i 038 KG stanowiące drogi publiczne. W przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na terenie w/w nieruchomości przebiegu drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Zatem należy uznać, iż działka oznaczona jako droga dojazdowa i przejście piesze nie stanowią drogi publicznej i nie zostały zaliczone do jednej z kategorii tych dróg. Skarżący E. T., M. S. oraz S. K. złożyli skargę do tutejszego Sądu na wyżej wskazaną decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili jej naruszenie art. 156 § 2 kpa oraz art. 98 u.g.n. Dalej przedstawiwszy stan faktyczny sprawy podali, że Decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne - art. 156 § 2 kpa. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w Gminie Gąsawa, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Gąsawie z dnia 17 czerwca 1998 r. nr XXIX/174/98 (Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego NR 50, poz. 205) działki nr [...] i [...] stanowią teren komunikacji publicznej - § 6 pkt 1 ppkt 5 miejscowego planu, który zawiera zapis: "Plan wydziela: tereny komunikacji publicznej, oznaczone symbolami 3 KD; 4 KD; 8 KX; 10 KP; 037 KG; 038 KG." W planie miejscowym działka nr [...] stanowi teren komunikacji publicznej i oznaczona jest symbolem 3 KD natomiast działka nr [...] oznaczona jest symbolem 8 KX - przejście piesze, teren komunikacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Prawomocnym postanowieniem z dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę w stosunku do skarżącego S. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, jakkolwiek z przyczyn zupełnie innych, niż wskazywali skarżący. Wojewoda orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W kwestii rozstrzygnięcia, jakie winien wydać organ II instancji wypowiedział się NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r. (IV SA 1167/97, LEX nr 47913) stwierdzając, że "jedyną podstawą do umarzania postępowania pierwszej instancji jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do strony niebędącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości. Stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne upoważniać może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy natomiast wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine", co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamknęło składającym skargę drogę do merytorycznego zbadania sprawy. Merytoryczne zbadanie sprawy było wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego. De facto jednak organ uczynił on. Okoliczność ta wynika z treści uzasadnienia decyzji wojewody. Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy formalnym umorzeniem postępowania przez organ a zajętym przez niego stanowiskiem wynikającym z treści uzasadnienia decyzji. Sąd w pełni podziela argumenty przytoczone przez organ II instancji w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia. Z tego powodu za niezasadne należy uznać argumenty przywoływanie w skardze. W niniejszej sprawie niewątpliwie należało zastosować art. 98 u.g.n. W świetle jego treści podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia miało ustalenie tego, czy przedmiotowe działki należały do kategorii dróg publicznych, a konkretnie gminnych. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei stosownie do art. 7 cyt. ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Natomiast w myśl art. 8 cyt. ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że żadna z działek, będących przedmiotem postępowania, nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zaliczenia ich do kategorii takich dróg. Z dołączonych map wynika wprost, że działka nr [...] była przeznaczona na przejście piesze (8 KX), natomiast działka nr [...] na drogę dojazdową (3 KD). W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewody, że teren objęty podziałem w przedmiotowej sprawie nie przewiduje żadnej drogi publicznej. Przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). Jak słusznie zauważył w wyroku z dnia 26 lutego 2007 r. WSA w Warszawie (II SA/Wa 1723/06, LEX nr 317901), uznanie drogi za publiczną tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Skoro plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania. Tym samym przedmiotowe działki stanowią drogi wewnętrzne. Niezasadne było powoływanie się przez skarżących na wywołanie przez decyzję wydaną przez organ I instancji nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 24 marca 2010 r. (I OSK 775/09, LEX nr 575949) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych dokonany na podstawie decyzji administracyjnej wpis prawa własności do księgi wieczystej. Jeżeli doszło do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, a podstawą tego wpisu własności gminy była decyzja o podziale nieruchomości, to stwierdzenie jej nieważności uprawnia do wytoczenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r., II SA/Bk 669/06). Reasumując, organ II instancji w prawidłowy sposób ustalił stan prawny i faktyczny, natomiast niezasadne było umorzenie postępowania i organ winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.