II SA/Bd 1036/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Anna Kaczmarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt. 3 oraz – w zakresie daty końcowej przyznanego świadczenia pieniężnego - pkt. 2 decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] maja 2011 nr [...], a nadto uchyla pkt. 3 oraz pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] maja 2011 nr [...] w zakresie daty końcowej przyznanego świadczenia pieniężnego, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt. 1 nie podlega wykonaniu, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala 4. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 1036/11 Uzasadnienie Decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. odmówił przyznania S. R. (data urodzenia [...]) uprawnień do świadczenia określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osobom osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.) z uwagi na udokumentowane jedynie faktu pobytu wraz z rodziną w miejscu deportacji bez wykazania wykonywania w tym czasie pracy przymusowej. W dniu 10 maja 2011 r. wpłynął do wymienionego organu wniosek S. R. o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy, gdyż mimo młodego wieku wykonywał prace przymusowe, w szczególności polegające na porządkowaniu i odgruzowywaniu oraz zbieraniu płodów rolnych w gospodarstwach niemieckich, a w 2010 r. uzyskał od syna zmarłej w tymże roku siostry T. G. informację, że siostra o rok tylko starsza od niego i przebywająca z nim na deportacji w tych samych co on warunkach uzyskała decyzję przyznającą jej wnioskowane świadczenie, na dowód czego załączył pozytywną decyzję z dnia [...] dotyczącą wyżej wymienionej z tytułu pracy przymusowej wykonywanej w okresie od października 1943 r. do lutego 1945 r. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 154 § 1 i2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 107ze zm.) orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] oraz przyznaniu S. R. świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej w okresie od października 1943 r. do lutego 1945 r. (łącznie 17 miesięcy) i odmowie przyznania tegoż świadczenia za marzec i kwiecień 1945 r. Z uzasadniania decyzji wynika, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądem, w tym w wyroku z dnia 14 marca 2002 r. sygn. III RN 161/01, osoba deportowania do pracy przymusowej, nie musi wykazywać, czy faktycznie w okresie deportacji wykonywała tę pracę, zaś powodem wcześniejszej odmowy przyznania S. R. świadczenia, były wątpliwości co do tego czy ze względu na wiek - 8 lat faktycznie wykonywał przymusowe prace. Nadto w uzasadnieniu wskazano, że strona udokumentowała czas trwania deportacji na terenie Niemiec we wnioskowanym okresie, to jest od października 1943 r. do kwietnia 1945 r., lecz nie uwzględniono marca i kwietnia 1945 r., gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy świadczenie przysługuje za każdy pełny miesiąc trwania pracy, a represje strony zakończyły się [..] marca 1945 r. - z chwilą wyzwolenia miejscowości D. Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. S. R. wystąpił do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie mu świadczenia pieniężnego od dnia [...], tj. od daty wydania decyzji, która decyzją z dnia [...] wyeliminowana została z obrotu prawnego, gdyż już w [...] spełniał przesłanki do wydania pozytywnego dla niego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Nie uwzględniając powyższego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał w dniu [...] decyzję nr [...] utrzymującą wskazaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w przepisach ustawy z dnia 31 maja 1996 (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) nie przewiduje się przyznania uprawnienia do świadczenia za okres wsteczny. Nadto powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie wpłaca właściwy organ emerytalno- rentowy na wniosek osoby uprawnionej złożony w tym organie wraz z decyzją stwierdzającą uprawnienie do świadczenia, a także na art. 5 ust. 3, w myśl którego wypłata następuje za okres nie dłuższy niż 3 miesiące kalendarzowe poprzedzające miesiąc zgłoszenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję z dnia [...] S. R. wnosząc o jej uchylenie zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7,8, 77 § 1 i 154 § 1 Kpa oraz art. 4 ust. 1 i 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. Skarżący podniósł, że przy rozstrzyganiu sprawy Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych nie uwzględnił wymienionego w art. 154 § 1 Kpa słusznego interesu strony, bowiem pominął 10 - letni okres, za który świadczenie winno być wypłacone. Nadto, według skarżącego, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji błędnie odwołano się do art. 5 ustawy z dnia 31 maja 1996 r., gdyż dotyczy on wypłaty świadczenia przez organ emerytalno - rentowy, przy czym organ ten nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia za jaki okres świadczenie ma być wypłacone, natomiast kompetencje w tym zakresie posiada organ do spraw kombatantów. Przedmiotem zaś skargi jest odmowa przyznania świadczenia od dnia [...], tj. od daty wydania pierwszej decyzji w sprawie, niekorzystnej dla niego. Jak podkreślił skarżący, zgodnie z art. 7 i 8 Kpa działania organu winny zmierzać do usunięcia skutków wadliwej decyzji ex tunc, tj. od chwili jej wejścia do okresu prawnego, a nie od dnia wydania pozytywnej decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. od dnia [...]. Skarżący nie zgodził się również z argumentacją organu, że jako strona ponosi on odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy, gdyż mimo pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...], nie wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentacja ta bowiem dowodzi, iż już w dniu [...] organ miał wiedzę o braku podstaw do odmowy przyznania świadczenia, a skorzystanie wówczas ze środka zaskarżenia przyniosłoby pozytywny dla skarżącego wynik. W odpowiedzi na skargę kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kryterium kontroli zaskarżonej decyzji stanowi, w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jej legalność, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Stosownie zaś do art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd w zakresie orzekania związany jest granicami sprawy, lecz nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że obligowany jest do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy niezależnie od zawartych w niej zarzutów i wniosków oraz reagowania na dostrzeżone naruszania prawa. Jak wynika z akt sprawy decyzją ostateczną z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącemu przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Przymiot ostateczności decyzja ta uzyskała w związku z niezaskarżeniem jej w trybie art. 127 § 3 kpa. Stosownie do sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyeliminowane takiej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, wznowienie postępowania lub uchylenie, jak również jej zmiana może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Podstawy prawne do wydania tego rodzaju rozstrzygnięć zawarte są w art. 145, 156, 154, 155, 161 - 163 kpa. Formalna strona zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną wzruszone przez nowe decyzje oparte na którymś z wyżej wymienionych przepisów kpa lub przepisie szczególnym. Ze względu na to, iż we wniosku, który wpłynął do organu 10 maja 2011 r. skarżący podał jako jedyną przyczynę jego złożenia uzyskanie informacji o posiadanym od [...] przez jego siostrę przebywającą razem z nim na deportacji, przy identycznym materiale dowodowym, uprawnieniu do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej, nie wskazując jednocześnie, w trybie którego z wyszczególnionych wyżej przepisów kpa wniosek na być rozpatrzony, organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 154 Kodeksu. Powyższa okoliczność nie mieściła się bowiem w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 Kpa) oraz wznowienia postępowania w (art. 145 Kpa), a kwestionowana decyzja była decyzją, na mocy której strona nie nabyła prawa. W myśl art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (w rozpatrywanej sprawie występuje jedna strona - skarżący) może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 kpa, mogą stanowić przesłankę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej tak zgodnej z prawem (zmiana lub uchylenie nie mogą wówczas prowadzić do jego naruszenia), jak i wydanej z naruszeniem prawa, jeśli brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia (vide m.in. wyroki NSA z 18 września 2008 r. II OSK 1789/07 - lex 531830 i z 9 maja 2005 r. OSK 1746/04 - Lex 172172 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 19 września 2008 r. IV SA/Wr 113/08 - Lex 527584). Nadmienić przy tym należy, że w art. 154 § 1 Kpa ustawodawca, określając uprawnienia organu orzekającego na jego podstawie, użył słowa "może" co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanej w dniu [...], na podstawie art. 154 § 1 Kpa decyzji przyznającej skarżącemu prawo do wnioskowanego świadczenia po uchyleniu pierwotnej decyzji z [...] organ do spraw kombatantów wskazał jako przyczynę pozytywnego załatwienia sprawy dokonaną przez Sąd Najwyższy w wyroku z 2002 r. odmienią od dotychczasowej linii orzeczniczej wykładnię użytego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. określenia "deportacja do pracy przymusowej." Umotywowanie w powyższy sposób zastosowania w niniejszym przypadku art. 154 Kpa pozostaje w zgodzie z wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 1996 r. sygn. III SA 1214/95 (lex 27429), podzielonym przez skład orzekający Sądu, poglądem, iż "tryby postępowania przewidziane w art. 154 i 155 Kpa służą generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju." W wyroku z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1531/06 (lex 418289) NSA zaś stwierdził, że bez art. 154 Kpa "prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby "stronę możliwości ubiegania się o określone prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy." Dodatkowo należy podnieść, że obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej wynika z art. 32 Konstytucji RP i stanowi on dyrektywę, którą winny kierować się organy załatwiające sprawy uznaniowe, a taką jest sprawa rozpatrywana. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż organ nie uwzględnił wymienionego w art. 154 § 1 Kpa jego słusznego interesu, gdyż nie orzekł o przyznaniu świadczenia od dnia [...], tj. od daty wydania pierwotnej negatywnej decyzji w tym przedmiocie. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że gdyby organ nie uwzględnił wspomnianego słusznego interesu, to odmówiłby uchylenia decyzji z [..], bowiem warunkiem zastosowania art. 154 § 1 Kpa było przyjęcie przezeń, iż za uchyleniem wcześniejszego rozstrzygnięcia przemawia słuszny interes strony. Po drugie zaś, przyznanie świadczenia z mocą wsteczną nie tylko, że nie było możliwe, lecz wręcz niedopuszczalne. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji wydania decyzji uchylającej inną decyzję, wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego następuje na przyszłość (ex nunc), a nie wstecz. Tak więc skutki decyzji uchylonej inną decyzją trwają od chwili uzyskania przez nią przymiotu ostateczności do dnia poprzedzającego datę "uostatecznienia się" decyzji uchylającej - przez cały czas ma ona charakter wiążący. Uchylenie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu [...] własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] nie oznacza więc, że w okresie od [...] (data ostateczności decyzji z [...]) do [...] (data ostateczności decyzji z dnia [...]) wskazaną decyzję należałoby traktować jakby nigdy nie została wydana. Decyzja z dnia [...] miała zatem charakter konstytutywny i nie eliminowała decyzji z [...] z mocą od daty podjęcia tejże decyzji. Identyczny charakter ma rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy z 31 maja 1996 r. uprawnienie do świadczenia jest "przyznawane" decyzją na podstawie wniosku zainteresowanej osoby. Dopiero od chwili, gdy rozstrzygnięcie przyznające świadczenie stanie się ostateczne, powstaje i to wyłącznie na przyszłość uprawnienie do jego otrzymywania. Dodatkowo podnieść należy, że przepisy ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej ... nie zawierają szczególnej regulacji przewidującej przyznanie świadczenia z określonym momentem (dniem, miesiącem) i to, zaistniałym w przeszłości. Gdyby taki moment ustawodawca miał przyjąć, to musiałby go odnieść do daty wejścia w życie omawianej ustawy, a zwłaszcza jej art. 4 ust. 1, to jest przyznać uprawnienie do świadczenia od dnia 1 września 1996 r. (vide art. 10 ustawy) wszystkim osobom spełniającym warunki deportacji określone w ustawie. Odmiennie od powyższej sytuacja się przedstawia, gdy mamy do czynienia z obowiązkiem lub prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa). W takim wypadku akt administracyjny konkretyzujący przedmiot w stosunku do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzja deklaratoryjna stwierdza jedynie istnienie uprawnienia lub obowiązku, o którego powstaniu przesądziło zaistnienie przesłanek określonych w ustawie, a w konsekwencji decyzja taka wywołuje skutki wstecz, to jest od momentu, w którym dany stan prawny (przesłanka pozytywna, negatywna) zaistniał. Przykładem decyzji deklaratoryjnych, które nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie mogą być decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji (art. 156 § 1 Kpa) oraz decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej (art. 33 ust. 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), które z momentem uzyskania przez nie ostateczności wywierają skutki wsteczne sięgające chwili ziszczenia się ustawowych przesłanek. Zauważyć dodatkowo należy, że gdyby decyzja w przedmiocie przyznania - odmowy przyznania świadczenia, o którym mowa w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. miała charakter deklaratoryjny, nie mogłaby być uchylona w oparciu o art. 154 Kpa. Dotyczy to w oczywisty sposób decyzji organu ds. kombatantów z dnia [...]. Jak już bowiem wskazano decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się z mocy samego prawa stosunku administracyjnoprawnego, który zaistniał wcześniej, przed wydaniem decyzji, a co za tym idzie nie mogą mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia - zmiany decyzji wymienione w art. 154 Kpa. Rację ma natomiast skarżący, że powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepisy art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. było chybione, skoro dotyczą one wypłaty a nie przyznania świadczenia z tytułu pracy przymusowej. Mając na uwadze to, co zostało wyżej powiedziane wyjaśnić trzeba, że dążenia skarżącego dotyczące uzyskania świadczenia pieniężnego za okres 10 lat wstecz mogłoby zaspokoić roszczenie o naprawienie szkody, gdyby istniały podstawy i stwierdzona zostałaby nieważność decyzji z dnia [...]. Podstawę do wystąpienia o odszkodowanie do organu, który wydał decyzję np. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) stanowiłby nie obwiązujący od 1 września 2004 r. art. 160 Kpa (uchylony ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz niektórych inny ustaw, opulik. Dz. U. Nr 162, poz 1692). Zgodnie bowiem z uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. III CZP 112/10 wspomniany art. 160 § 1,2,3, i 6 Kpa ma nadal zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją ostateczną wydaną przed dniem [...], której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa stwierdzono po tym dniu. Nie jest to natomiast obecnie, jak i wcześniej nie było możliwe w przypadku uchylenia decyzji administracyjnej na mocy art. 154 Kpa. Pomimo prawidłowości rozstrzygnięć organu w omówionym wyżej zakresie Sąd, nie będąc związany granicami skargi, uchylił z urzędu zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 3 oraz - w zakresie daty końcowej przyznanego stronie świadczenia - pkt 2 decyzji z dnia [...], a nadto uchylił w całości pkt 3 i pkt 2 - w zakresie daty końcowej przyznania świadczenia - decyzji I instancji. Sąd uznał za nietrafne stanowisko organu, że datą zakończenia deportacji jest dzień wyzwolenia danego terenu spod okupacji niemieckiej. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 918/09, za datę zakończenia wykonywania pracy przymusowej, o której mowa w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, należy uznać, o ile dana osoba nie wróciła do tego czasu z deportacji, dzień zakończenia II wojny światowej, czyli dzień 8 maja 1945 r., albowiem na tle realiów II wojny światowej, nie można w sposób kategoryczny stwierdzić, że już samo tylko wyzwolenie miejscowości, w której lub w pobliżu której pracowały osoby deportowane czyniło możliwym opuszczenie tego miejsca lub bezpieczną drogę powrotną do Polski, mimo bowiem wyzwolenia poszczególnych miejscowości, w dalszym ciągu na terenach III Rzeszy oraz krajów okupowanych prowadzone były działania wojenne, a linie frontu wielokrotnie ulegały przesunięciu. Jak wynika z oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia 8 kwietnia 2000 r. (data wpływu - 11 kwietnia 2000 r.), jeszcze latem 1945 r., po wyzwoleniu, przebywał w D., gdzie przyjął komunię świętą (k. 14 akt). Podzielając w pełni zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, że obecnie utrwaliło się ono w orzecznictwie sądów administracyjnych, tutejszy Sąd, z uwagi na błędne określenie przez organ daty końcowej przyznanego stronie świadczenia za wykonywaną pracę przymusową w miejscowości D., tj. odniesienie tej daty do dnia wyzwolenia wskazanej miejscowości spod okupacji niemieckiej, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji . Ponownie rozpoznając sprawę organ określi tę datę, zgodnie z zaprezentowaną, na tle art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, interpretacją momentu zakończenia deportacji.