II SA/Bd 1037/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o rejestracji pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, orzekło odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]) o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o rejestracji samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], numerze nadwozia [...], na M. Z., w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego [...]. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia SKO w T., co do zasady zgadzając się z Prokuratorem Prokuratury Okręgowej w B., że wydanie decyzji administracyjnej dla czynności materialno-technicznej powinno powodować stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, podniosło jednak, iż zważywszy na specyfikę sprawy, a w szczególności na konsekwencje stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, w zaistniałej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta T., w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego [...]. Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. w szczególności dotyczy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o rejestracji samochodu marki [...], o numerze rejestracyjnym [...], numerze nadwozia [...], na M. Z. i odmowy rejestracji tego pojazdu. Natomiast uchylenie dowodu rejestracyjnego [...], stanowiąc niejako konsekwencję powyższego, jest jedynie czynnością materialno-techniczną, ujętą w decyzji jako skutek odmowy rejestracji pojazdu. Nie wydano bowiem osobnej decyzji w przedmiocie uchylenia dowodu rejestracyjnego. Ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego [...] spowodowałoby powrót do obrotu prawnego części decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], dotyczącej wydania dowodu rejestracyjnego [...]. Wobec powyższego, SKO w T. orzekło, jak wskazano wyżej. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prokurator Okręgowy w B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO w T., po przeprowadzeniu ponownej analizy przedmiotowej sprawy, decyzją znak [...] z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Ponadto, co wskazano w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, organ dodał, że w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908) jest mowa o dwóch czynnościach organu rejestracyjnego: o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach NSA wydanie dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, tablic rejestracyjnych, znaku legalizacyjnego, nalepki kontrolnej jest tylko czynnością materialno-techniczną. Przypomnieć w ocenie organu należało również, że treść decyzji o rejestracji pojazdu jest ściśle unormowana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz.U. z 2007 r., Nr 186, poz. 1322). Załącznik 2a do wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi wzór decyzji o rejestracji, czasowej rejestracji albo wyrejestrowaniu pojazdu. Organy administracji państwowej dokonujące rejestracji bądź wyrejestrowania pojazdu zobowiązane są do wydawania swoich orzeczeń o ściśle określonej treści i formie. We wspomnianym wzorze wyraźnie zaznaczono, że organ powinien zarejestrować, czasowo zarejestrować lub wyrejestrować pojazd wydając bądź uchylając dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne itd. Jak podniosło SKO, Prokurator sam przyznał w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Prezydent Miasta T., wskazując w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. o rejestracji pojazdu na wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych, potwierdził jedynie dokonanie tych czynności materialno-technicznych. W ocenie Kolegium, identyczna sytuacja wystąpiła w przypadku decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. Wskazać należy bowiem, że organ w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego prawidłowo orzekł w formie decyzji administracyjnej o uchyleniu swojej poprzedniej decyzji o rejestracji pojazdu i o odmowie rejestracji przedmiotowego pojazdu. Stwierdzenie natomiast w przedmiotowej decyzji, że organ jednocześnie unieważnia między innymi dowód rejestracyjny nie może w ocenie Kolegium być traktowane jako rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej kwestii wymagającej załatwienia w formie czynności materialno-technicznej. Organ stosując się pośrednio do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. oraz posiłkując się wskazanym we wzorze decyzji o wyrejestrowaniu pojazdu sformułowaniem o uchyleniu dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych wskazał jedynie, jakie są konsekwencje uchylenia decyzji o rejestracji pojazdu oraz o odmowie rejestracji pojazdu. Treść decyzji Prezydenta Miasta T. nie pozwala zdaniem SKO w T. na stwierdzenie, że faktycznie organ wydał swoją decyzję w części bez podstawy prawnej. Ponadto organ podkreślił, że utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - na tle stosowania różnych przepisów materialnoprawnych - jest pogląd, że nietrafne ujęcie rozstrzygnięcia w sensie językowym, nie powoduje nieważności decyzji. W związku z powyższym oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, podniesiono zatem, że Kolegium prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2011 r. i orzeczono o utrzymaniu decyzji pierwszej instancji w mocy. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Prokurator Okręgowy w B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzji SKO z [...] września 2012 r. znak [...] skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o unieważnieniu czynności materialno-technicznej nie przesądza o konieczności stwierdzenia w tej części jej nieważności. Decyzji SKO z [...] czerwca 2012 r. znak [...], natomiast strona zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na uznaniu, iż wydanie dowodu rejestracyjnego jest decyzją administracyjną i brak uchylenia decyzji w tej części powodowałoby, iż w obrocie prawnym występowałaby decyzja administracyjna o wydaniu dowodu rejestracyjnego dla pojazdu, któremu odmówiono rejestracji i w konsekwencji nieuznanie, że decyzja Prezydenta Miasta T. w części dotyczącej dowodu rejestracyjnego została wydana bez podstawy prawnej. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2012 r. oraz decyzji jej poprzedzającej, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w części dotyczącej unieważnienia dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu i tablic rejestracyjnych i znaków legalizacyjnych. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, obowiązek wydania dowodu rejestracyjnego i tablic wynika z mocy ustawy, tj. art. 73 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie zaś z decyzji administracyjnej. Wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic jest jedynie czynnością materialno-techniczną i nie stanowi integralnej części decyzji administracyjnej o rejestracji pojazdu. Uchylając zatem decyzję, organ nie powinien jednocześnie unieważniać czynności materialno-technicznej. Ponadto wskazano, że SKO w T. w swoich rozważeniach pomija fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, toczącym się w wyniku wznowienia postępowania. Nie jest więc dopuszczalna, w trybie wznowienia postępowania, weryfikacja czynności materialno-technicznej. Nie można również w ocenie skarżącego uznać, aby uchylenie czynności materialno-technicznej na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 kpa było nietrafnym ujęciem rozstrzygnięcia w sensie językowym i nie powodowało nieważności decyzji. Jak wskazano, zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r., sygn. I OSK 608/05 "weryfikacja w trybach nadzwyczajnych" (art. 156 i 145 k.p.a.) może dotyczyć tylko decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o przepisy k.p.a. - chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Poddanie takiej procedurze dokumentu urzędowego, jaki stanowi dowód rejestracyjny pojazdu sprawia, że decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, a także w wyniku wznowienia, same dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł więc skarżący, że w rozpatrywanej sprawie SKO po ustaleniu, iż organ administracji po wznowieniu postępowania wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 decyzję, w której uchylił nie tylko decyzję administracyjną, ale także unieważnił czynność materialno-techniczną, powinien w tym zakresie stwierdzić nieważność decyzji. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji w części, w jakiej została ona wydana bez podstawy prawnej stanowi naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą w ocenie skarżącego do wniosku, iż zaskarżone decyzje SKO zostały wydane z naruszeniem prawa, dlatego strona wniosła o ich uchylenie. Ponadto mając na uwadze, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w części dotyczącej unieważnienia dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu i tablic rejestracyjnych oraz znaków legalizacyjnych została wydana bez podstawy prawnej, skarżący wniósł o stwierdzenie w tej części jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji administracyjnej w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powołana jako: "p.p.s.a."). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]) o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o rejestracji ww. samochodu osobowego marki [...], w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego [...]. Decyzja, której stwierdzenia nieważności w części domaga się strona skarżąca, zapadła na skutek wszczętego z urzędu postępowania po zastosowaniu podstawy wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Prezydent Miasta T., wydając ostateczną decyzję po wznowionym postępowaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr jw. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr jw. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jednocześnie w rozstrzygnięciu unieważnił tablice rejestracyjne pojazdu, dowód rejestracyjny oraz kartę pojazdu, znaki legalizacyjne. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko Prokuratora Okręgowego w B., że orzeczenie w części dotyczącej unieważnienia w drodze decyzji tablic rejestracyjnych pojazdu, dowodu rejestracyjnego oraz karty pojazdu wydane zostało bez podstawy prawnej i jako wadliwe w powyższej części z uwagi na przesłankę wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przesłanki i zasady rejestracji pojazdu oraz dopuszczenia go do ruchu zostały określone w przepisach rozdziału 2, działu III ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm. - dalej jako "Prd"). W ocenie Sądu organy w zakresie unieważnienia dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych i karty pojazdu podjęły decyzję bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem nieważności w tej części decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2009 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie administracyjnym pogląd, że rejestracja pojazdu następuje w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których ustawa i przepisy wykonawcze uzależniają dokonanie rejestracji. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic jest jedynie czynnością materialno-techniczną o charakterze następczym w stosunku do rejestracji (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01, Jur 2001, nr 12, s. 34; uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 25/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 55). Art. 73 ust. 1 Prd stanowi bowiem o dwóch czynnościach organu rejestracyjnego, tj. o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach NSA wydanie dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, tablic rejestracyjnych, znaku legalizacyjnego, nalepki kontrolnej jest tylko czynnością materialno-techniczną. Sama ta czynność bowiem nie wyznacza sytuacji prawnej jednostki, gdyż zawsze musi być ona poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji. Wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic może nastąpić tylko w razie pozytywnego załatwienia wniosku strony o zarejestrowanie pojazdu, co następuje na tyle jednocześnie, aby decyzja o zarejestrowaniu poprzedziła materialno-techniczną czynność wydania dowodu rejestracyjnego i tablic. Pogląd taki znajduje także potwierdzenie w art. 71 ust. 1 i 2 Prd. Z przepisów tych bowiem wynika, że co do zasady tylko pojazdy zarejestrowane są dopuszczane do ruchu, a dokumentem to stwierdzającym jest właśnie dowód rejestracyjny. Dowód rejestracyjny jest zatem zewnętrznym przejawem oświadczenia woli organu administracyjnego, rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu, potwierdzającym wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, a jednocześnie jest dokumentem potwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Nie jest on jednak decyzją administracyjną (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01, Jur. 2001, nr 12, s. 34). Weryfikacja w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (art. 145, 156 k.p.a.) może dotyczyć tylko decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepisy Kodeksu i prawa materialnego (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Poddanie zatem takiej procedurze weryfikacyjnej dokumentu urzędowego, jakim jest dowód rejestracyjny, karta pojazdu, tablice rejestracyjne i inne oznaczenia legalizacyjne, sprawia, że decyzje wydane w postępowaniu prowadzonym w wyniku wznowienia, "o unieważnieniu" tych dokumentów są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 608/05, wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 626/06). W ocenie Sądu, nie istnieje podstawa prawna dla orzeczenia, przy uchyleniu decyzji o rejestracji pojazdu, o nieważności wydanych jednocześnie dokumentów potwierdzających dopuszczenie pojazdu do ruchu. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, Sąd w rozstrzygnięciu ograniczył się do uchylenia decyzji organu I i II instancji, wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2011 r., w części unieważnienia dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych i karty pojazdu i znaków legalizacyjnych. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia żądania strony skarżącej w zakresie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2011 r. w części unieważnienia dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych i karty pojazdu i znaków legalizacyjnych, uznając, że działanie w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. spowodowałoby wkroczenie w kompetencje organu administracji i jednocześnie wyjście poza granice sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie przepisu art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.