II SA/Bd 1037/13

Dnia 26 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 roku sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] odmówił J. L. – skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zjazdu na działkę nr [...] KM [...] z działki nr [...] KM [...] przez działkę nr [...] KM [...] położonych u zbiegu ulic Z. i K. we W. z powodu przekroczenia miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", zarówno w odniesieniu do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, jak i przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ przyjął bowiem, że datą dowiedzenia się skarżącego zarówno o decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa), jak i o wydaniu tej decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 kpa) jest dzień [...]. Wtedy skarżący otrzymał do wiadomości pismo z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) adresowane do Miejskiego Zarządu Dróg (MZD), w którym mowa jest o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] oraz, z którego wynika, że decyzja ta nie uwzględnia działki nr [...] KM [...] będącej własnością gminy. Wobec tego, zdaniem organu, miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania minął dla skarżącego z dniem [...]. Skarżący zaś stosowny wniosek złożył w dniu [....], czyli po upływie terminu, co wiąże się z koniecznością odmowy wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 kpa. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący stwierdził, że z pisma które otrzymał w dniu [...] dowiedział się jedynie, że PINB we W. prosi MZD we W. o wydanie jakiejś opinii. Natomiast o decyzji o warunkach zabudowy z dnia [..], której nie był stroną, a także o przysługujących jemu prawach wynikających z art. 145 kpa dowidział się dopiero w dniu [....], gdy zapoznawał się z całym materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO podtrzymało argumentację przedstawioną przez organ I instancji i stwierdziło, że o przesłankach wznowienia postępowania skarżący dowiedział się z pisma z dnia [...], które otrzymał w dniu [...] i od tego dnia należy liczyć miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który to termin skarżący składając wniosek w dniu [....] przekroczył. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organom rażące naruszenie przepisów prawa. Stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] była niewykonalna w dniu jej wydania, gdyż nie uwzględniała działki nr [...] KM [...] niezbędnej do wykonania zjazdu, której właścicielem jest Gmina Miasta W. i pomijała jego osobę jako stronę postępowania, więc powinna być z urzędu uchylona. Ponadto skarżący ponownie wskazał, że z pisma, które otrzymał do wiadomości w dniu [...] dowiedział się jedynie, że PINB prosi MZD o wydanie jakiejś opinii. Dopiero w dniu [...], zapoznając się z całym materiałem dowodowym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy, której nie był stroną, a także o przysługujących jemu prawach wynikających z art. 145 kpa. Skarżący podniósł także, że inwestor zgłosił zakończenie robót budowlanych dopiero w dniu [...], co może świadczyć o tym, że czekał na zakończenie robót budowlanych 5 lat, ażeby uniemożliwić składanie jakichkolwiek odwołań od decyzji z dnia [...], licząc na przedawnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W konsekwencji powyższej kontroli sąd uchyla zaskarżony akt (decyzję albo postanowienie) jedynie w sytuacji, gdy jego wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Ponadto sąd, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia sąd doszedł do przekonania, że narusza ono obowiązujące przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jego uchylenia. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na wstępie warto więc podkreślić, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, służącym wzruszeniu decyzji ostatecznych, tylko w przypadku gdy postępowanie, w którym decyzja taka zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Jako takie jest ono odstępstwem od zasady ogólnej postępowania administracyjnego - trwałości decyzji ostatecznej - wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa". Wznowienie postępowania prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy celem sprawdzenia, czy którakolwiek z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Możliwość uruchomienia ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym nadzwyczajnym postępowaniu, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, dotyczącego ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowionego postępowania. I tak przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania, czy oparty jest on na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Z akt sprawy przedłożonych sądowi wynika, że nieruchomość skarżącego sąsiaduje bezpośrednio ze sporną inwestycją (wjazdem na działkę nr [...] KM [...]). Pomimo więc tego, że organy obu instancji nie wypowiedziały się w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć na temat przymiotu strony skarżącego, należy uznać, iż jest on stroną postępowania. Wskazał on też ustawowe przesłanki wznowienia postępowania: z art. 145 § 1 pkt 4 kpa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i z art. 145 § 1 pkt 6 kpa – decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącego z zachowaniem terminów wynikających z art. 148 kpa. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Jak chodzi o ten właśnie termin, określony w art. 148 § 2 kpa, to zgodzić należy się z rozstrzygającymi sprawę organami administracji, że nie został on przez skarżącego dochowany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], którą aktualnie skarżący stara się wzruszyć, dowiedział się z pisma PINB z dnia [...], które – co jest bezsporne - otrzymał w dniu [...]. W piśmie tym napisano między innymi: "Zezwolenie nr [...] było podstawą wydania przez Prezydenta Miasta W. decyzji [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu na budowę zjazdu na dz. Nr [...] KM [...] – ul. [...] teren dz. [...] km [...] położonej przy ul. [....] we W. a następnie udzielenia pozwolenia na budowę Nr [....] z dnia [...]" (vide: k – 46 akt administracyjnych). Zawierało więc ono wszelkie istotne dane pozwalające na zidentyfikowanie decyzji i uzyskanie pewności co do tego, że faktycznie została przez właściwy organ wydana oraz czego dotyczyła. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż bieg termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 § 2 kpa liczyć należy nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1927/11; lex nr 1358465). Potwierdzeniem, iż z pisma z dnia [...] skarżący rzeczywiście dowiedział się o decyzji z dnia [...] jest, jak słusznie to uznał organ I instancji, jego wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...]. Stwierdza on w nim między innymi, że: "Decyzja o warunkach zabudowy [...] z dnia [...], na którą się Państwo powołują w Piśmie z dnia [...] nie uwzględnia ...". Świadczy to zdaniem sądu o tym, że skarżący całą istotną wiedzę o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskał czytając pismo z dnia [...], które otrzymał w dniu [...]. Wobec tego uznać należy, że miesięczny termin wynikający z art. 148 § 2 kpa minął dla skarżącego z dniem [...]. W terminie tym skarżący się nie zmieścił albowiem jego wniosek o wznowienie postępowania datowany na dzień [...] wpłynął do organu w dniu [...]. Powyższa konstatacja uzasadnia odmowę wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast jeśli chodzi o zachowanie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, wynikającego z art. 148 § 1 kpa, to nie można stwierdzić, jak chciałby tego organ, że termin ten został przez skarżącego przekroczony. Przypomnieć należy, że skarżący twierdzi jakoby decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] była wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, a tym stanowiskiem według niego miałaby być zgoda Gminy Miasta W. na dysponowanie przez inwestora dla celów budowlanych działką nr [...] KM [...] będącą własnością tejże gminy. Według skarżącego o tej okoliczności dowiedział się dopiero wtedy, gdy zaznajamiał się z aktami sprawy w dniu [...]. Organy administracji obu instancji przyjęły natomiast, że skarżący dowiedział się o niej także z pisma PINB z dnia [...], które otrzymał w dniu [...]. Analiza treści tego pisma prowadzi jednak zdaniem sądu do wniosku, że skarżący nie miał podstaw wywnioskować z niego, że Gmina Miasta W. nie udzieliła inwestorowi zgody na dysponowanie działką nr [...]. Wynika z niego bowiem jedynie, to że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [....] działka nr [...] nie została uwzględniona i to z niewiadomych powodów. Nie jest to jednoznaczne z nieudzieleniem przez Gminę zgody na dysponowanie nią przez inwestora. Także to, iż skarżący w swoim wniosku z dnia [...] napisał, że decyzja z dnia [...], o której mowa w piśmie z dnia [...] nie uwzględnia działki nr [...], która nadal jest własnością Gminy Miasta W., a bez której budowa zjazdu była niemożliwa, co w myśl art. 145 § 1 pkt 6 kpa uzasadnia wznowienie postępowania, nie stanowi potwierdzenia, jak chciałby tego organ, że skarżący z treści pisma z dnia [...] mógł wywnioskować o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek z dnia [...] skarżący pisał po tym, jak zapoznał się z aktami sprawy w związku z zawiadomieniem PINB z dnia [...], które otrzymał w dniu [...] i przy tej okazji stwierdził, o czym napisał we wniosku z dnia [...], że w aktach nie ma "żadnego dokumentu właściciela działki nr [....] KM [...] tj. Gminy Miasta W., z którego wynikałoby, że inwestor mógł nią dysponować w celach budowlanych ...". W związku z tym należy zdaniem sądu przyjąć, że o przesłance wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 6 kpa skarżący dowiedział się wtedy, gdy zapoznawał się z aktami sprawy, czyli jak twierdzi w dniu [...], a to oznacza, że zachował miesięczny termin wynikający z art. 148 § 1 kpa. Niezasadnie zatem organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w zakresie tej przesłanki i niezasadnie organ II instancji w tym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Ponieważ rozstrzygnięcia organów w zakresie obu przesłanek wznowieniowych zapadły łącznie w jednej decyzji, więc koniecznym było uchylenie tych rozstrzygnięć w całości, pomimo że błędne ustalenia organów co do zachowania terminu złożenia podania o wznowienie postępowania dotyczą tylko jednej, wskazanej powyżej podstawy wznowieniowej. Uwzględniając wszystkie powyżej przedstawione okoliczności, uznając że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają wskazane powyżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku.