II SA/Bd 1039/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego K. L. kwotę 615 (sześćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] Wójt Gminy Ł., po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. B. z dnia [...] października 2021 r., ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego dwulokalowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] o dodatkową powierzchnię na terenie działki nr [...] w miejscowości Ł.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. L. (skarżący), współwłaściciel działki [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że rozstrzygnięcie to zostało wydane bez rzeczowej i rzetelnej analizy całego materiału dowodowego oraz bez uwzględnienia złożonych zastrzeżeń i wniosków. Pośród zarzutów wskazał w szczególności na: - wydanie decyzji na podstawie wniosku jednego ze współwłaścicieli, bez zgody a nawet przy sprzeciwie jego jako współwłaściciela działki nr [...], na której to również znajduje się zrealizowana samowola budowlana i tym samym naruszenie prawa własności skarżącego; - naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r. poz. 1225, dalej "rozporządzenie MI"); - usytuowanie obiektu przy granicy działki bez wypowiedzenia się o proponowanym usytuowaniu obiektu; - błędne wyznaczenie obszaru analizowanego (zbyt mały obszar, pominięcie w analizie działki nr [...]); - nieuwzględnienie, że teren inwestycji to działka [...] oraz działka [...]; - negatywny wpływ samowolnej rozbudowy na stan budynku oraz przyłącza; - niewystarczające uzbrojenie dla zamierzenia budowlanego związanego z rozbudową, co skutkowało pozbawieniem wody w lokalu skarżącego; - nieprawidłowe, ogólnikowe i niezgodne z przepisami sporządzenie analizy, z której nie wynika, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, określenia wartości poszczególnych parametrów nie uzasadniają wyniki sporządzonej analizy; - objęcie decyzją o warunkach zabudowy fragmentu działki nr [...]. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc ocena stanu faktycznego i prawnego w sprawie nie jest oceną dowolną. Jak wskazał, szerokość terenu frontu wnioskowanego wynosi 31 m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] wynosi 93 m. Obszar analizowany poszerzono jednak tak, by jego granice nie przecinały istniejącej zabudowy, i tak by objąć całe zabudowane działki, jeśli pozwoli na to zakres mapy dołączonej do wniosku, a w przypadku działek o dużych powierzchniach, obszar powiększono tak, by objąć istniejące budynki. Organ II instancji podkreślił, że wniosek złożono na potrzeby postępowania legalizacyjnego, a zatem organ I instancji w analizie odniósł się do istniejących parametrów inwestycji objętej wnioskiem. Kolegium uznało, że prawidłowo ustalono, iż inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazało ponadto, że organ I instancji dostrzegł m.in. że na terenie objętym wnioskiem znajduje się budynek usługowy; że za zbędne uznał wyznaczenie linii zabudowy na tyłach istniejącej zabudowy, a w celu ochrony przestrzeni pomiędzy pasem drogowym, a budynkiem znajdującym się najbliżej frontu działki wyznaczył jedynie linię zabudowy równo z linią zabudowy budynku usytuowanego najbliżej frontu działki; że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym to 0,19, jednak wskaźniki te w sąsiedztwie są zróżnicowane, zatem dopuszczalne jest wyznaczenie większego wskaźnika (ok. 0,265); że szerokość elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji ustalił jako 7,4 m, wskazując że szerokość ta mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w sąsiedztwie; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określił natomiast w przedziale od 4-4,11 m, wskazując że wartość ta mieści się w przedziale wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym (odwołując się do podobnych parametrów na działkach w obszarze analizy, m.in. na działce nr [...]). Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez skarżącego SKO wskazało, że część z nich dotyczy kwestii, które wykraczają poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza jednak czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny kształt, a ponadto decyzja ta ze swej istoty nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucając: naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz na zaniechaniu dokonania wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego; naruszenie art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji pozbawiającej obywatela zaufania do organów; naruszenie § 12 rozporządzenia MI; naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; a także naruszenie przepisów postepowania dotyczących uzupełnienia decyzji i rozpatrzenia składanych w terminie wniosków przed wydaniem decyzji. Skarżący podniósł również obszerną argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów, tożsamą z argumentacją przedstawioną na gruncie odwołania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") – w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. - t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzanie MI") – również w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. Należy bowiem zauważyć, że wniosek o warunki zabudowy został złożony przez inwestora w dniu 25 października 2021 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986). Na mocy zaś art. 4 tej ustawy do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym. Zgodnie art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna do legalizacji samowoli budowlanej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W myśl art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnione jest od dostosowania zmiany w zagospodarowaniu terenu do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta wymaga, aby inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie i ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone ustaleniem wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie MI. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego wyznaczonym obszarem analizowanym, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzeniu MI, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. Wyniki przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI). Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz dokonanie na nim zgodnej z prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosowanie do § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść cytowanego przepisu wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania w ramach wyznaczania granic obszaru analizowanego wskazanych w tym przepisie norm minimalnych (trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony działki budowlanej, liczona od jej granic), jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości. Taka potrzeba może wynikać z tego, że granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy, a zatem z potrzeby włączenia do obszaru analizowanego całych działek geodezyjnych (a nie ich części) na których znajduje się zabudowa częściowo położona w obszarze analizowanym. Odnosząc się do wyznaczonych w sprawie granic obszaru analizowanego wskazać należy, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 93 m mierząc od granicy działki inwestycyjnej w każda stronę, ponieważ szerokość frontu działki wynosi 31 m. Jednocześnie – jak wyjaśniono to w sporządzonej w sprawie analizie - obszar analizowany został poszerzony tak aby jego granice nie przecinały istniejącej zabudowy oraz tak aby objąć nim całe zabudowane działki i istniejące na działkach o dużych powierzchniach budynki. Zastrzeżeń Sądu nie budzi rozszerzenie granic obszaru analizowanego o działki, których zabudowa przynajmniej w części znajduje się w obszarze analizowanym. Organ nie powinien ograniczać się bowiem jedynie do analizy części nieruchomości pod kątem jej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Jednakże w przypadku działek, których zabudowa w całości znajduje się poza obszarem analizowanym – a taka sytuacja dotyczy jak wynika z załącznika nr 2b do decyzji organu I instancji działek nr [...] i nr [...] - nie istniały podstawy do takiego, niejako automatycznego, rozszerzania granic obszaru analizowanego. W takiej sytuacji autor analizy powinien wskazać na istnienie konkretnych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem takich działek w analizie. Podstawowym kryterium, jakie winno być tu brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine upzp). Brak takiego uzasadnienia rozszerzenia analizy o działki nr [...] i nr [...] czyni ją wadliwą. Jak podkreślono organ posiada pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż minimalne normy granic obszaru analizowanego, przy założeniu zaistnienia w danych okolicznościach potrzeby poszerzenia granic obszaru analizowanego w stosunku do minimalnych wartości określonych w rozporządzenie MI. Uzasadnieniem dla poszerzenia granic obszaru analizowanego, jest niewątpliwie sytuacja, gdy granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy. Wówczas, jak zaznaczono, zachodzi potrzeba włączenia do obszaru analizowanego całych działek, niemniej zasada ta odnosi się do tych działek, których "zabudowa", znajduje się w granica obszaru analizowanego wyznaczonego przy zastosowaniu norm minimalnych z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. W sytuacji natomiast działek, których zabudowa znajduje się poza tak wyznaczonym obszarem analizowanym, poszerzenie granic obszar analizowanego o te działki wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich włączania do obszaru analizowanego konkretnymi okolicznościami zastanego stanu faktycznego, czego w sprawie zabrakło. Ponadto dla prawidłowego określenia granic obszaru analizowanego, a także – co należy podkreślić - dla właściwego ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, istotne znaczenie ma właściwe wyznaczenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Obszar analizowany wyznacza się bowiem wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, a jego granice wyznaczone szerokością frontu działki określa się z każdej strony działki budowlanej, licząc od jej granic. Natomiast wymaganie dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszące się do parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, determinowane jest stosunkiem powierzchni zabudowy właśnie do powierzchni działki lub terenu inwestycyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem poprzez objęcie nimi jedynie działki nr [...]. Zauważyć jednak należy, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu polegającą na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] o dodatkową powierzchnię (część stanowiącą wejście do mieszkania i piwnicy, mieszcząca korytarz, wc i zejście do piwnicy) na terenie działki nr [...]. Rozbudowa obiektu budowlanego nie powoduje powstania odrębnego obiektu. W przypadku rozbudowy mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym o zmienionych charakterystycznych parametrach. Warunki zabudowy określa się natomiast dla całości zamierzenia budowlanego, w tym i polegającego na rozbudowie obiektu budowlanego, a nie tylko jego fragmentu i to niemogącego samodzielnie funkcjonować. Wpływ na ład przestrzenny i otoczenie ma bowiem cały powstały w wyniku rozbudowy obiekt budowlany, a nie wyłącznie jego część. W przypadku więc rozbudowy obiektu budowlanego, teren objęty wnioskiem powinien obejmować zarówno teren, na którym znajduje się obiekt budowlany podlegający rozbudowie, jak i teren objęty rozbudową. Jeżeli zaś rozbudowa obiektu budowalnego i podlegający rozbudowie obiekt budowalny znajdują się na dwóch działkach ewidencyjnych, tak jak w przedmiotowej sprawie, to teren którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien objąć całość zamierzenia inwestycyjnego, a więc w tym wypadku teren dwóch działek obejmujących całość rozbudowanego obiekt budowlany. Należy podkreślić, że warunki zabudowy można określić dla terenu obejmującego kilka działek ewidencyjnych, a skoro w sprawie obiekt budowlany wraz z rozbudową obejmuje dwie działki inwestycje, nieprawidłowym było przyjęcie przez orzekające organy, że teren inwestycji obejmuje wyłącznie działkę, na której znajduje się sama rozbudowa (czy jak twierdzi skarżący jedynie jej zasadnicza część). Niewłaściwe określenie terenu, którego wniosek dotyczy, biorąc pod uwagę uwarunkowania faktyczne sprawy, miało znaczenie nie tyle dla wyznaczenia terenu objętego analizą (tu bowiem wyeliminowanie wskazanej wadliwości w zakresie określenia terenu objętego wnioskiem nie spowoduje zmiany zakresu działek objętych obszarem analizowanym, a dodatkowo będzie wiązało się z objęciem granicami obszaru analizowanego zabudowy występującej na działce nr [...]), ale dla przyjętego dla dokonanej rozbudowy parametru powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który w sytuacji prawidłowego określenia terenu objętego wnioskiem - ulegnie zmianie w stosunku do przyjętego w sprawie. W niniejszej sprawie również sporządzona i znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu objętego obszarem analizowanym zawiera wady i tym samym nie pozwala na stwierdzenie, że w sposób zgodny z prawem zostały ustalane przez orzekające organy wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić bowiem należy, że na terenie działki inwestycyjnej nr [...] znajduje się, poza przedmiotową rozbudową, także zabudowa budynkiem usługowym, który nie został uwzględniona w ramach analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wyraża stanowisku, że w sytuacji gdy na działce objętej wnioskiem istnieje już zabudowa, nie można a limine pominąć jej w analizie. Istniejąca bowiem na działce inwestycyjnej zabudowa także tworzy ład przestrzenny, a ratio legi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest właśnie utrzymanie ładu przestrzennego. W celu zachowania ładu przestrzennego może zatem zachodzić konieczność dostosowania nowej zabudowy do sytuacji występującej na działkach sąsiednich, ale również na działce inwestora. Możliwość, a nawet konieczność uwzględnienia zabudowy istniejącej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostrzegana jest także w orzecznictwie na tle spraw dotyczących rozbudowy budynku. Wskazuje się, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego już obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się na obszarze analizowanym, ale także, a nawet w pewnych okolicznościach, przede wszystkim - do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (zob. wyroki: NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 761/16). W okolicznościach sprawy oznacza to, że w ramach analizy należało uwzględnić zabudowę znajdującą się na terenie inwestycyjnym, a więc nie tylko obiekt podlegający rozbudowie, ale także obiekt usługowy, czego nie uczyniono w sprawie. Ponadto w sprawie określono parametry nowej zabudowy odnosząc je jedynie do samej dokonanej rozbudowy (szerokość elewacji frontowej, wskaźnik górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), co w ocenie jest nieprawidłowe. Jak wskazano powyżej celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu należy wyznaczyć obszar analizowany wokół działki budowlanej i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tak wyznaczonym terenie analizowanym. Jednakże po ustaleniu funkcji i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, określanie parametrów nowej zabudowy dla częściowo zabudowanego już terenu, powinno w takim przypadku uwzględnić także parametry zabudowy już istniejącej na takim terenie. Oznacza to że w sprawie należało parametry nowej zabudowy odnieść do parametrów całego rozbudowanego obiektu budowlanego, a nie tylko do samej rozbudowy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1148/20). To bowiem cały powstały w wyniku rozbudowy obiekt ma wpływ na ład przestrzenny, a nie tylko jego rozbudowany fragment. Wydanie w sposób zgodny z prawem warunków zabudowy uzależnione jest od dokonania prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą podstawy do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak właściwego wyjaśnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego w stosunku do określonych przez prawodawcę minimalnych norm tego obszaru oraz wskazane przez Sąd wadliwości sporządzonej analizy, stanowią o naruszeniu w sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodującym konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego usytuowania przedmiotowej rozbudowy przy granicy działki, wskazać należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii dotyczących zachowania wymaganych prawem norm odległościowych od granicy działki, a szczegółowe ustalenia w tym zakresie dokonywany się w odrębnym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwalania na budowę. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut skarżącego dotyczący okoliczności zrealizowania inwestycji w ramach samowoli budowlanej. W sytuacji bowiem, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego, a tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to wówczas można ustalić warunki zabudowy dla już istniejącego obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. Odnośnie zaś zarzutów dotyczących uzbrojenia terenu, należy podkreślić że przedmiotowa inwestycja nie polega na realizacji nowego obiektu budowlanego, tylko na rozbudowie budynku o część stanowiącą wejście do mieszkania i piwnicy (mieszcząca korytarz, wc i zejście do piwnicy), a zatem to istniejące już sieci będą obsługiwać teren inwestycji. Co do zaś podnoszonej przez skarżącego kwestii przebudowy czy modyfikacją przyłącza wody przez inwestora i legalnością tego stanu rzeczy, podnieść należy że nie stanowi to przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ustosunkowując się natomiast do zrzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa własności skarżącego w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, że zgodnie z ar. 63 ust. 2 uzpz decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w odróżnieniu od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor celem uzyskania warunków zabudowy, nie musi posiadać jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, ani też legitymować się zgodą właściciela nieruchomości na uzyskanie dla danego terenu warunków zabudowy. Z uwagi jednak na okoliczność, że jak wykazano, wydane w sprawie decyzje zostały oparte na nieprawidłowo sporządzonej analizie, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób zgodny z prawem przyczyn poszerzenia granic obszaru analizowanego oraz nie określono w sposób prawidłowy terenu objętego wnioskiem, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis oraz koszty przejazdu do sądu skarżącego, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r., nr 27, poz. 271 ze zm.), zasądzając kwotę 615 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę należy określić teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w uwzględniłem wskazań Sądu, w sposób zgodny z prawem przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego wyznaczonym w sposób prawidłowym obszarem analizowanym, a ponadto odnieść się do stanowisko skarżącego, iż na terenie działki nr [...] znajduje się zabudowa, która nie została uwzględniona w sporządzonej w sprawie analizie. Wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).