II SA/Bd 1047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. A. S., A. i K. S. oraz M. i T K. zwrócili się do Starosty o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w I. w rejonie ul. P., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0.3152 ha, nr [...] o pow. 0.0118 ha, nr [...] o pow. 0.0118 ha, nr [...] o pow. 0.1148 ha, nr [...] o pow. 0.0592 ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przeznaczeniem pod drogi publiczne kategorii gminnej. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], Starosta ustalił, opierając się na operacie szacunkowym autorstwa M. S., odszkodowanie w łącznej wysokości 483.470 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto podnosząc, że operat szacunkowy, będący podstawą naliczenia wysokości odszkodowania, został sporządzony z nienależytą starannością i nie powinien stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Bd 1167/15, na skutek skargi złożonej przez A. S., uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda zbytnio ingerował w ocenę operatu szacunkowego, przekraczając przy tym swoje kompetencje. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję, tj. decyzję Starosty z dnia [...] marca 2015 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, utracił swoją aktualność i pozostawił organowi I instancji decyzję odnośnie potwierdzenia jego aktualności bądź zlecenia wykonania nowego. Na skutek skargi złożonej przez A. S. wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. II SA/Bd 714/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzję Wojewody stwierdzając, że w świetle treści art. 138 § 2 zd. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego brak było możliwości uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy we własnym zakresie. W toku dalszego postępowania rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (tj. decyzję Starosty z dnia [...] marca 2015 r.), wskazując, że operat szacunkowy pod względem formalnym został wykonany prawidłowo i można na nim oprzeć wyliczenia dotyczące wysokości odszkodowania. Skargę na tę decyzję złożyło Miasto zarzucając organowi II instancji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, podczas gdy zachodziły przesłanki jej uchylenia; art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wskutek wybiórczego rozpatrzenia materiału dowodowego; art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji organu I instancji; art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 98 ust. 3, art. 130, art. 134 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem pomimo tego, że została oparta na nieprawidłowym operacie szacunkowym, który narusza: - art. 134 ust. 3 i 4 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n., ponieważ nie ustala on przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który w przedmiotowej sprawie oznaczał tereny dróg publicznych oraz nie ustala aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości jako terenu upraw rolnych, tj. zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 1993 r.; - § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), ponieważ nie charakteryzuje on nieruchomości przyjętych do porównania pod względem praw nabytych oraz nie przedstawia analizy wpływu tych praw na poziom cen transakcyjnych, - art. 175 ust. 1 u.g.n., ponieważ operat szacunkowy opiera się na nieprawidłowych cenach transakcyjnych dotyczących działki nr [...] i nr [...] oraz nieruchomości położonej w I. przy ul. R. W związku z powyższym Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody. Wskutek wniesienia ww. skargi Wojewoda wydał m.in. na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. autokontrolną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], oraz decyzję Starosty z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Bd 1048/17, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., tym samym kontroli sądowej w niniejszej sprawie została poddana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]), na podstawie której ustalił on odszkodowanie na rzecz A. Sz., A. i K. S., M. i T. K. w łącznej wysokości 483.470 zł za nieruchomość położoną w I. w rejonie ul. P., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0.3152 ha, nr [...] o pow. 0.0118 ha, nr [...] o pow. 0.0118 ha, nr [...] o pow. 0.1148 ha, nr [...] o pow. 0.0592 ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej powoływana jako u.g.n.) z przeznaczeniem pod drogi publiczne kategorii gminnej. Sporną okolicznością w przedmiotowej sprawie jest wysokość odszkodowania przyznanego uczestnikom. Określenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 156 u.g.n.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że wraz z wpłynięciem skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ ten powziął informację o toczącym się postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu, który sporządził operat w przedmiotowej sprawie. Z pisma Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z [...].05.2017 r. wynika, że rzeczoznawcy przedstawiono trzy zarzuty związane z wykonaniem przedmiotowego operatu szacunkowego. W związku z niezachowaniem szczególnej staranności, opisanej w art. 175 u.g.n., na rzeczoznawcę majątkowego została nałożona kara dyscyplinarna w postaci 3-miesięcznego zawieszenia w prawie do wykonywania zawodu. Orzeczenie to nie jest prawomocne. Podkreślenia wymaga, że stosownie do dyspozycji przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Istotą tej zasady jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, zaś obowiązek podporządkowania się zarówno sądu, jak i organu tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. może zatem dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy wskazać trzeba, że po wydaniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Bd 1167/15, nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która uzasadnia odstąpienie od wytycznych Sądu zawartych ww. wyroku co do dalszego kierunku postępowania, ponieważ, co wskazano wcześniej, po wydaniu ww. wyroku wystąpiła okoliczność powodująca konieczność wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego M. S. od udziału w sprawie związanej z wykonaniem spornego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Miasto wystąpiło do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa o wszczęcie, na podstawie art. 194 ust. 1a u.g.n., postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, czego efektem było wymierzenie mu kary dyscyplinarnej. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Ust. 4 art. 156 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W tym miejscu przywołać zatem należy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące działalność zawodową w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego (art. 174 i nast.) oraz kwestie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (dział V, rozdział IV art. 194-195a). Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania wyceny nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3). Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 176). Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.), pracownik organu administracji publicznej podlega obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu w indywidualnej sprawie administracyjnej, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Przy czym dla wyłączenia pracownika, biegłego znaczenie ma już samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, a nie jego wynik. Jak słusznie bowiem wskazał NSA w wyroku z 4.04.2017 r., I OSK 2497/15, LEX nr 2281881, przesłanką wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego jest już samo wszczęcie przeciw niemu postępowania dyscyplinarnego z powodu sprawy, w której uczestniczył w roli biegłego. Stwierdzić zatem przyjdzie, że w trakcie rozpatrywania sprawy przez Wojewodę istniała już obligatoryjna przesłanka wyłączająca rzeczoznawcę majątkowego od dalszego udziału w sprawie, w której wartość nieruchomości była ustalana na podstawie opinii - operatu szacunkowego M. S. W sytuacji faktycznej i prawnej, w której wszczęte zostało w związku z operatem szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie postępowanie dyscyplinarne, co skutkuje wyłączeniem od udziału w postępowaniu, bowiem przepis art. 24 K.p.a. ma zastosowanie również wobec rzeczoznawcy majątkowego szacującego wartość nieruchomości, to wbrew ocenie prawnej i wytycznym w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Bd 1167/15 oraz z dnia 7 września 2016 r., sygn. II SA/Bd 714/16, nie istniała prawna możliwość ewentualnego uzupełnienia operatu szacunkowego, czy też jego aktualizacji w toku postępowania przez Wojewodą. Dodatkowo podkreślenia wymaga to, że skoro w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę administracyjną w jej całokształcie, nie mógł tego dokonać w oderwaniu od konieczności dokonania oceny i oparciu się na dowodzie - operacie szacunkowym, stanowiącym zasadniczą podstawę ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tej sytuacji, skoro autor tejże opinii podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, oczywistym jest, że sporny operat szacunkowy nie może już stanowić podstawy dokonywania ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że niedopuszczalnym byłoby oparcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego z zastosowaniem operatu wykonanego przez osobę podlegającą wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie, właśnie ze względu na treść przepisu art. 176 u.g.n. Abstrahując już bowiem od ujawnionych przez organ odwoławczy błędów i wad operatu szacunkowego uniemożliwiających uznanie jego przydatności do celu, dla jakiego został sporządzony, to i tak nie może on stanowić środka dowodowego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem, gdyby organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy oparł swe ustalenia merytoryczne co do istoty sprawy na spornym operacie szacunkowym, decyzja dotknięta byłaby wadliwością, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe koniecznym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie zlecenie przygotowania nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego i nie będzie tego mógł dokonać organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co uzasadniałoby uchylenie jedynie decyzji Wojewody. Określenie wartości nieruchomości w postaci sporządzenia nowego operatu szacunkowego wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w zasadniczej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma kardynalne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W takim stanie rzeczy koniecznym było uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących treści operatu szacunkowego wskazać trzeba, że w świetle powyższych rozważań należy je uznać za przedwczesne, ponieważ sprawa będzie wymagała wydania nowego operatu przez innego rzeczoznawcę, zatem aktualny operat nie mógł podlegać ocenie Sądu z uwagi na wyłączenie będącego jego autorem biegłego od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł.