II SA/Bd 1049/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Jeziorach Wielkich na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 września 2006 r. nr 53/2006 w przedmiocie uchwały w sprawie określenia granic obwodów szkolnych i sieci szkół podstawowych na terenie gminy oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 września 2006 r. nr 53/2006 Wojewoda Kujawsko – Pomorski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały nr XXXX/197/2006 Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie określenia granic obwodów szkolnych i sieci szkól podstawowych na terenie gminy. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy w Jeziorach Wielkich ustalając granice obwodów szkolnych i sieci szkół na terenie gminy, nie uzyskała pozytywnej opinii kuratora oświaty, wymaganej przepisem art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zdaniem organu nadzoru wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Gminy, odwołujące się do wcześniejszych spotkań i konsultacji Wójta Gminy z Kuratorem Oświaty oraz innymi podmiotami, podczas których omawiano projekty zmian sieci szkół i obwodów szkolnych, nie zasługują na uwzględnienie, jako stanowiące wyrażenie jakiejkolwiek wiążącej opinii w tych kwestiach. Ponadto organ nadzoru zwrócił też uwagę, iż przywoływane uzasadnienie postanowienia Kuratora Oświaty z dnia 15 lutego 2006 r., w którym pozytywnie zaopiniowano sam fakt likwidacji szkoły w Siedlimowie, dotyczy jedynie wyrażenia aprobaty przez kuratora dla pewnej wizji ukształtowania w przyszłości planu sieci szkół przedstawionej przez Wójta Gminy na spotkaniu w dniu 4 stycznia 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Przewodniczący Rady Gminy w Jeziorach Wielkich wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 17 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że Rada Gminy nie uzyskała pozytywnej opinii Kuratora Oświaty. Zdaniem strony skarżącej stanowisko Wojewody nie jest trafne, ponieważ żaden przepis ustawy nie nakłada obowiązku co do formy takiej opinii, co pozwala jednocześnie przyjąć, że opinia może być wyrażona w każdy sposób prawem przewidzianym. W związku z tym uznano, iż stanowisko Kuratora Oświaty wyrażone w opinii co do likwidacji Szkoły w Siedlimowie, stanowi równocześnie wyrażenie pozytywnej opinii co do obwodów szkolnych. Ponadto zdaniem strony skarżącej żaden przepis nie nakłada na Radę Gminy obowiązku przedkładania projektu uchwały Kuratorowi Oświaty, w związku z czym stwierdzono, iż "Rada Gminy powinna dokonać jedynie ustaleń planu sieci szkół, a nie przedkładać projektu uchwał". Ostatecznie zwrócono uwagę, iż stanowisko Kuratora Oświaty zawarte w postanowieniu z 15 lutego 2006 r. wyrażające opinię co do likwidacji Szkoły w Siedlimowie, w pełni potwierdza pozytywną opinię kuratora co do planu sieci szkół na terenie gminy, a tym samym i obwodów szkolnych. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ ponownie zwrócił uwagę, że nie można uznać spotkań i konsultacji Wójta Gminy z Kuratorem Oświaty oraz innymi podmiotami, podczas których omawiano projekty zmian sieci szkół i obwodów szkolnych, za wyrażenie jakiejkolwiek wiążącej opinii w tych kwestiach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa; skarga jest więc nieuzasadniona. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, określając w art. 17 upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, zawiera również wyraźne postanowienia odnoszące się do procedury podejmowania takich uchwał. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 6 cyt. ustawy ustalanie planów sieci publicznych szkół, o których mowa w ust. 4 i 5, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z przepisami ust. 1 - 5. W ten sposób procedura stanowienia uchwały (rady gminy lub powiatu) w sprawie planu sieci szkolnej, uzupełniona została przez ustawodawcę swego rodzaju "prewencyjną kontrolą legalności", wykonywaną przez kuratora oświaty właściwego ze względu na siedzibę gminy lub powiatu. Skoro więc "ustalanie planów sieci publicznych szkół, o których mowa w ust. 4 i 5, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii", oznacza to, że do zaopiniowania przez kuratora oświaty przedstawia się plan sieci szkolnej przed podjęciem stosownej uchwały. Pozytywna opinia powinna stanowić załącznik do uchwały. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest w tym przypadku nie sama uchwała (czy też jej projekt), lecz plan sieci szkolnej. Właściwa jednostka samorządu nie musi zatem przedstawiać go w postaci sformalizowanej. Wystarczające jest przekazanie wykazu szkół z oznaczeniem ich nazw i adresów oraz - w przypadku ogólnodostępnych szkół podstawowych i gimnazjów - ich obwodów. Zakres badania przez kuratora legalności planu ogranicza się tylko do stwierdzenia zgodności bądź niezgodności z art. 17 ust. 1-5 cyt. ustawy, a zatem zachowania standardów maksymalnej odległości szkół należących do sieci od miejsca zamieszkania uczniów i ewentualnego zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu (Komentarz do art. 17 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572), [w:] M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006.). Jak wynika z przedstawionej interpretacji omawianego przepisu art. 17 ustawy o systemie oświaty, opinia kuratora, której przedmiotem jest jego stanowisko w sprawie przedstawionego planu sieci szkolnej, przedstawiona być musi przed podjęciem stosownej uchwały przez stanowiący organ gminy, przy czym na zasadzie art. 106 § 5 K.p.a. opinia taka powinna być wydana w formie postanowienia administracyjnego, na które służy temu organowi zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z 15 lutego 1999 r. (sygn. akt OPK 14/98, ONSA 1999/3/80) stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Organ decydujący, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, występuje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie. Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed organem współdziałającym. Postępowanie to jednak nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Formą prawną uzgodnień, o których mowa, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 K.p.a. Na postanowienie to przysługuje stronie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w sposób bezsporny wskazuje, że Rada Gminy w Jeziorach Wielkich ustalając granice obwodów szkolnych i sieci szkół na terenie gminy, nie uzyskała pozytywnej opinii kuratora oświaty, wymaganej przepisem art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Natomiast wskazana powyżej procedura uzyskania stosownego uzgodnienia od właściwego organu, uniemożliwia uznanie spotkań i konsultacji Wójta Gminy z Kuratorem Oświaty oraz innymi podmiotami, podczas których omawiano projekty zmian sieci szkół i obwodów szkolnych, jako stanowiących wyrażenie jakiejkolwiek wiążącej opinii w tych kwestiach. Zwrócić też należy uwagę, że przywoływane przez stronę skarżącą postanowienie Kujawsko – Pomorskiego Kuratora Oświaty z 15 lutego 2006 r. dotyczy wyłącznie zaopiniowania uchwały Nr XXXIV/172/2005 Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Siedlimowie. Jakkolwiek zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia, stwierdzenia organu opiniującego dotyczące ukształtowania w przyszłości planu sieci szkół przedstawionego przez Wójta Gminy na spotkaniu w dniu 4 stycznia 2006 r., dotyczą w jakimś zakresie sprawy określenia granic obwodów szkolnych i sieci szkól podstawowych na terenie gminy, to jednak nie sposób uznać tego za wypełnienie dyspozycji przepisu art. 17 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, wymagającego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z przepisami ust. 1 – 5, która zgodnie z obowiązującym ten organ przepisem art. 106 § 2 K.p.a. przedstawiona być musi w formie prawnej postanowienia, na które służy zażalenie. Reasumując stwierdzić należy, że rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, będącemu przedmiotem zaskarżenia, nie można zarzucić, że narusza ono przepisy prawa czy to o charakterze materialnym, czy też procesowym. Stwierdził on bowiem nieważność uchwały nr XXXX/197/2006 Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie określenia granic obwodów szkolnych i sieci szkól podstawowych na terenie gminy, której podjęcie nastąpiło w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 17 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).