II SA/Bd 105/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu C. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz G. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]: 1) nakazał właścicielowi działki nr [...] obręb W. tj. K. O. W. R. w B. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez poszerzenie, udrożnienie istniejącego rowu J25 z Dopływem spod W. na działce nr [...] obręb W. oraz przedłużenie i połącznie go przekopem z rowem J26, 2) nakazał właścicielowi działek o numerach 1/2, 2/1, 18/2 obręb W. tj. [...] S.A. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykopanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez połączenie przepustem na działce nr [...] obręb W. osadników z rowem J26 i wykonanie zastawki na granicy działek [...] obręb W. regulującej odpływ wód 3) stwierdził, że czynności określone w pkt 1 i 2 należy wykonać zgodnie z projektem opracowanym przez uprawnioną osobę tj. hydrogeologa i/lub geodetę wraz z uregulowaniem stanu prawnego zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne 4) ustalił termin wykonania czynności określonych w pkt 1 i 2 na 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: [...] S.A. , Gminna Spółka Wodna z siedzibą w G. , Krajowy O. W. R. Oddział Terenowy w B. oraz J. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), w wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...] grudnia 2021r. nr [...] uchyliło decyzje Burmistrza w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium opisując dotychczasowy stan sprawy wskazało, że podstawę wydania decyzji Burmistrza "stanowiło ustalenie przez organ, iż nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, w szczególności zmiana kierunku odpływu wód, które to zmiany powstały na skutek działań na gruntach, których właścicielem jest [...] S.A. oraz związanych działań pośrednio na gruncie działki nr [...] w wyniku najprawdopodobniej działań osób trzecich, a której właścicielem jest J. B.. Zmiany te nie powstały w wyniku działania sił natury, lecz w wyniku działalności człowieka, a które spowodowały wystąpienie szkód gruntów sąsiednich tj. działki nr [...]." Kolegium wskazało, że tym samym organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 234 Prawa wodnego, a w konsekwencji konieczność wydania decyzji nakazującej wykonanie czynności i urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiednich gruntach. Kolegium szczegółowo opisało treść odwołań, ich zakres, uprawnienia organu odwoławczego, przytoczyło treść art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624) oraz przedstawiło przesłanki stosowania tego przepisu. Kolegium wskazało, że poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego co do zasady wymaga wiadomości specjalnych, co wymaga dowodu z opinii biegłego. Stwierdziło, że dowód taki dopuszczono w niniejszej sprawie. Kolegium biorąc pod uwagę swoje rozważania prawne oraz "zgromadzony materiał dowodowy" oceniło, że dla rozpoznania istoty sprawy konieczne jest ustalenie pierwotnego stanu stosunków wodnych na działkach, które powinny zostać porównane z ich aktualnym stanem. Pozwoli to na ustalenie na czym zmiana polegała i kiedy została dokonana i czy doprowadziła do powstania szkód na działce sąsiedniej oraz kto jest za to odpowiedzialny jak również kiedy właściciele gruntów sąsiednich dowiedzieli się o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt. Kolegium wskazało, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem J. B., M. K., S. Ł. i A. M. z [...] maja 2019 r. dotyczącego nakazania spółce [...] S.A. przywrócenia kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych rowem J26 oraz rozbiórkę grobli pobudowanej bez pozwolenia na budowę. Kolegium wskazało, że w sprawie podjęto szereg czynności wyjaśniających, w tym dopuszczono dowód z opinii biegłego w dziedzinie hydrologii dr B. N. celem sporządzenia specjalistycznej ekspertyzy polegającej m.in. na ustaleniu czy doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działek nr [...] obręb W. oraz nr [...] obręb W., określenie szkód ww. działań na grunty sąsiednie oraz przedstawienie najkorzystniejszego rozwiązania problemu. Jednakże Kolegium mając na uwadze "powyższe" oraz zgromadzony w sprawie i przekazany mu materiał dowodowy, jak również złożoną w toku postępowania odwoławczego informację dotyczącą przebiegu rowu J25 i jego lokalizacji na działce nr [...], a nie na działce [...] wskazało, że dla sprawy istotne jest ustalenie zakresu przedmiotowego postępowania tj. jednoznaczne ustalenie jakie są przyczyny zalewania nieruchomości, a w konsekwencji ustalenie czy doszło do naruszenia stosunków wodnych o których mowa w art. 234 Prawa wodnego i przez kogo. Następnie w przypadku uznania, że doszło do naruszenia stosunków wodnych i nie zachodzi przesłanka o której mowa w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego organ winien jednoznacznie określić sposób realizacji nałożonego obowiązku. Wobec tego Kolegium uznało, że stan sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Ponadto zdaniem Kolegium w konkretnym stanie faktycznym sprawy ze względu na wskazane w uzasadnieniu okoliczności nie ma możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., a tym samym konieczne jest uchylenie decyzji stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało także, że decyzja Burmistrza podlega uchyleniu jako naruszająca art. 7, 8,11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rolą Burmistrza w ponownie przeprowadzonym postępowanie będzie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki z art. 234 Prawa wodnego. Organ w przypadku ustalenia naruszenia stanu wody powinien rozważyć sposób w jaki zostaną zabezpieczone grunty sąsiednie przed tą zmianą. Ponadto organ winien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić kto i dlaczego został uznany za stronę przedmiotowego postępowania, tak aby była możliwa weryfikacja tych ustaleń. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła spółka [...] S.A. wnosząc o jej uchylenie. Spółka podniosła, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie znalazły się żadne zalecenia dla organu I instancji, Kolegium nie wskazało okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Spółki organ odwoławczy nie wskazał, że postępowanie wyjaśniające został przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych – organ, jego pracownik jak też biegły B. N. nie zachowali bezstronności (odnośnie ostatniej kwestii Skarżąca wskazała na dokumenty przedłożone wraz z odwołaniem). Organ odwoławczy nie wskazał także wszystkich naruszeń polegających na nieustaleniu istotnych okoliczności faktycznych takich jak nieustalenie czy przedmiotowe wody są wodami opadowymi lub roztopowymi. W ocenie Skarżącej potrzeba ponownego rozpoznania odwołania wynika z faktu, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do wszystkich kwestii mających istotne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, które to okoliczności stanowiły przedmiot sformułowanych przez Skarżącą w odwołaniu zarzutów. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wystąpienia przesłanek przedmiotowych wynikających z zastosowanego przepisu zmierzających do ustalenia, czy przedmiotowe wody są wodami roztopowymi lub opadowymi lub mieszaniną także innych wód. Ustalenie tej okoliczności umożliwi bowiem stwierdzenie, czy zaszły przesłanki do zastosowania art. 234 ustawy Prawo wodne. Skarżąca podkreśliła, że ustalenie, iż wniosek wszczynający postępowanie dotyczył mieszaniny wód (co potwierdza opinia biegłego) powinno skutkować umorzeniem postępowania. W przedmiotowym postępowaniu możliwe jest bowiem tylko badanie zmiany kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych, a nie mieszaniny różnego rodzaju cieczy i substancji, na które wskazał biegły. Zdaniem Skarżącej kognicja organu I instancji winna być zawężona nie tylko do wód opadowych i roztopowych, ale również wyłącznie do zmiany kierunku odpływu tych wód. Organ w ramach prowadzonego postępowania na podstawie art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie zajmuje się całokształtem problematyki wód opadowych i roztopowych, a jedynie kwestią, czy doszło do zmiany kierunku odpływu tych wód. W tym postępowaniu organ nie bada ani składu ani zawartości ani właściwości tych wód, co organ I instancji, przekraczając swoje kompetencje, uczynił. Prowadząc postępowanie administracyjne organ był zobowiązany ustalić, w jakim kierunku wody opadowe i roztopowe były odprowadzane. Następnie powinien był ustalić, że doszło do zmiany kierunku odprowadzania tych wód, a w konsekwencji winien był ustalić, że wody są odprowadzane w innym kierunki niż poprzednio. W dalszej kolejności powinien był ustalić, jakie konkretnie i precyzyjnie zdarzenia spowodowały, że do takiej zmiany doszło i dopiero w dalszej kolejności mógłby ustalać, kto za te zmiany ponosi odpowiedzialność. Procedowanie w tej sprawie wymagałoby od organu ustalenia w którym dokładnie momencie doszło do zmiany kierunku odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Ustalenie tej daty jest istotne albowiem wiąże się z nałożeniem obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego, czyli stanu sprzed zmiany kierunku odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji takich ustaleń nie tylko nie poczynił, ale nawet nie podjął prób ich poczynienia. Zdaniem Skarżącej Spółki zaistniały zatem podstawy do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, lecz organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie wytycznych dla organu I instancji. Organ pierwszej instancji bowiem nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Zatem organu odwoławczy słusznie stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, lecz nie zostało wyrażone w zaleceniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść cytowanego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Ponadto przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Ocena organu w powyższym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wykazało, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ze stanowiska Kolegium nie wynika, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego. Wręcz przeciwnie, Kolegium przyznało, że w sprawie podjęto szereg czynności wyjaśniających, w tym dopuszczono dowód z opinii biegłego w dziedzinie hydrologii dr B. N. celem sporządzenia specjalistycznej ekspertyzy polegającej m.in. na ustaleniu czy doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działek nr [...] obręb W. oraz nr [...] obręb W., określenia szkód ww. działań na grunty sąsiednie oraz przedstawienia najkorzystniejszego rozwiązania problemu Równocześnie w zaskarżonej decyzji, poza jednym wyjątkiem, brak wskazań, na czym konkretnie zdaniem Kolegium polega naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Jedyne konkretne wskazanie dotyczy informacji o przebiegu rowu J25 i jego lokalizacji na działce nr [...], a nie na działce [...] Z akt sprawy wynika, że taką informację, wraz z dokumentacją geodezyjną, przekazał w piśmie z [...] listopada 2021 r. Krajowy O. W. R. Oddział Terenowy w B. (w skrócie "KOWR") tj. podmiot który został w punkcie 1 decyzji organu I instancji zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez poszerzenie, udrożnienie istniejącego rowu J25 z Dopływem spod W. na działce nr [...] obręb W. oraz przedłużenie i połącznie go przekopem z rowem J26. Informacja przekazana przez KOWR sprowadza się do stwierdzenia, że rów J25 nie przebiega przez działkę nr [...], której dysponentem jest KOWR, a wobec tego nie można na niego nałożyć obowiązków poszerzenia i udrożnienia tego rowu. Kolegium jednakże nie uzasadniło jaki wpływ ma ta informacja na całe postępowanie. Nie wiadomo czy i z jakich względów nie można przeprowadzić w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, aby ustalić podmiot który zamiast KOWR powinien wykonać obowiązek, o którym mowa w pkt 1 decyzji organu I instancji. Trzeba zauważyć, że Kolegium nie kwestionuje samej zasadności nałożenia tegoż obowiązku. Poza tym jednym konkretem nie sposób z decyzji Kolegium wywnioskować jaki jest według tego organu ustalony w sprawie stan faktyczny, a przynajmniej które elementy stanu faktycznego zostały ustalone, a które nie. W szczególności nie wiadomo czy zdaniem Kolegium w dotychczasowym postępowaniu błędnie ustalono że: - grunty, na które szkodliwie wpływa dokonana zmiana stanu wód to działki nr [...] obręb W. oraz nr [...] obręb W., - podmiotami, które dokonały ww. zmian wód są [...] S.A. i KOWR, - zmiana stanu wód, która wywiera szkodliwy wpływa na ww. działki dokonuje się w sposób opisany przez organ I instancji na str. 58 – 63 decyzji organu I instancji (w tym przez "podtapianie" ww. działek nr [...] obręb W. oraz nr [...] obręb W.) - zakres szkodliwego wpływu wód jest taki, jak opisano na str. 63 – 67 decyzji organu I instancji. Brak takiego stanowiska Kolegium skutkuje niemożnością odczytania z treści zaskarżonej decyzji, jakie konkretnie okoliczności, oprócz tych, które już opisał i rozważał w swojej liczącej 77 stron decyzji, organ I instancji ma wziąć pod uwagę. Słuszny jest zatem zarzut sprzeciwu, że w zaskarżonej decyzji Kolegium wbrew wymogowi z art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazało okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd nie może natomiast odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącego dotyczących braku rozważenia kwestii mieszaniny wód, daty i kierunku zmiany odprowadzania wód opadowych i roztopowych czy kwestii ewentualnego braku bezstronności biegłego i organu I instancji, do których to kwestii Kolegium się nie odniosło. Przy rozpatrywaniu sprzeciwu rolą Sądu nie jest bowiem całościowa ocena prawidłowości dotychczasowego postępowania w sprawie a więc wskazywanie, co organ odwoławczy powinien był dostrzec i ocenić aby rozstrzygnąć sprawę, ale ocena czy na tle akt sprawy to co organ odwoławczy dostrzegł, ocenił i przedstawił w decyzji kasatoryjnej odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał naruszenia przepisów postępowania, które skutkuje potrzebą wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ponadto nie wskazał jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych też względów, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.