II SA/Bd 1052/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...], wydanym po rozpatrzeniu wniosku R. K. (dalej: "skarżąca"), Prezydent Miasta T. na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "ugn") zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w T., zakładający podział działki nr [...] na działki: nr [...] (działka zabudowana), nr [...] (działka przeznaczona pod obsługę komunikacyjną) oraz na niezabudowane działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ stwierdził, że przedłożony wstępny projekt podziału działki nr [...] jest niezgodny z uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla K. w T., dla terenów położonych w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] (dalej: "mpzp"). Wyjaśniając, że teren będący przedmiotem wniosku usytuowany jest w jednostce planistycznej 83.16-MN3, dla której ustalono: przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca oraz istniejąca zabudowa bliźniacza; przeznaczenie dopuszczalne - usługi wbudowane wyłącznie w budynkach przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], a także że w części graficznej mpzp na działce nr [...] zaznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, organ wskazał, iż wydzielona zgodnie z projektem podziału działka nr [...] znajdowałaby się w całości poza ustalonymi w mpzp nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Oznacza to, zdaniem organu, że brak byłoby możliwości lokalizacji nowej zabudowy na terenie projektowanej działki nr [...], a zatem działka ta nie mogłaby zostać zagospodarowana zgodnie z ustaleniami mpzp pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. W zażaleniu podniosła, że działka nr [...], w części w której miałaby powstać działka nr [...], objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu ("upul"), pomimo przeznaczenia całości działki [...] w mpzp pod zabudowę mieszkaniową (tj. jako teren budowlany) i pomimo że teren ten nie spełnia definicji lasu. W wyniku sporządzenia upul, w wykazie geodezyjnym ujęto ww. część działki jako las, skutkiem czego przy wytaczaniu zabudowy wskazano w mpzp linię zabudowy min. 12 m od tego lasu. Zgodnie z ustawą o lasach teren przeznaczony do produkcji leśnej nie może być jednocześnie przeznaczony do zabudowy, co koliduje z przeznaczeniem określonym w mpzp – pod zabudowę. Oba te przeznaczania się wykluczają. Tym samym, jak podkreśliła skarżąca, wydane co do jej działki decyzje: o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu oraz o zmianie klasyfikacji gruntów są wadliwe. Skarżąca podkreśliła, że zaproponowany podział nie koliduje z możliwością zabudowy według linii zabudowy, którą to określono w mpzp z powodu ustanowienia lasu. Zdaniem skarżącej organ opiniujący powinien swoją oceną objąć również dualizm przeznaczenia działki nr [...], która w mpzp jest przeznaczona w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a występuje na niej bezpodstawnie wprowadzone przeznaczenie leśne. Teren, który w mpzp jest przeznaczony pod zabudowę nie może mieć jednocześnie przeznaczania do produkcji leśnej. Dlatego też, jak podniosła skarżąca, należy uznać decyzję o sporządzeniu upzu za wadliwą, wycofać ją z obrotu prawnego i wytyczyć linię zabudowy od ul. [...] zgodnie z linią zabudowy działek sąsiednich. Skarżąca podkreśliła również, że w mpzp nie ma zakazu podziału działki nr [...] z ominięciem pod zabudowę terenu wyłączonego z zabudowy na skutek ustanowienia na nim lasu wbrew mpzp. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO stwierdziło, że wstępny projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny z ustaleniami mpzp w zakresie możliwości zagospodarowania projektowanej działki nr [...]. Wskazana działka w całości znalazłaby się bowiem w obszarze, w którym niemożliwa byłaby jakakolwiek zabudowa, tj. w pasie pomiędzy drogą publiczną a nieprzekraczalną linią zabudowy. SKO podkreśliło, że mpzp przewiduje dla terenu objętego projektem podziału zabudowę mieszkaniową, a na wydzielonej działce nr [...] nie byłoby możliwe zrealizowanie tego rodzaju zabudowy, gdyż sprzeciwia się temu sam mpzp włączający możliwość jakiejkolwiek zabudowy na mającej powstać ww. działce, poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem SKO wyklucza to możliwość powstania w wyniku podziału działki nr [...]. Ustosunkowując się do zarzutów zażaleniu SKO wskazało, że nie jest władne ani do oceny prawidłowości, legalności lub zasadności ustaleń mpzp, ani też do oceny prawidłowości innych decyzji administracyjnych, o których mowa w zażaleniu. Podkreśliło przy tym, że zadaniem organów obu instancji było wyłącznie porównanie projektu podziału nieruchomości z ustaleniami mpzp oraz, że na wynik tego porównania nie mogą mieć wpływu inne akty administracyjne. W skardze na powyższe postanowienie, skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od postanowienia organu I instancji i podkreśliła, że wydzielenie działki nr [...] jako samodzielnej działki tylko z lasem nie narusza mpzp, gdyż plan ten nie zwiera zakazu w tym zakresie, a linia zabudowy określa tylko granice budynku i nie jest związana z możliwością podziału działki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ugn). Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 ugn zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zatem podstawowym kryterium pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia w planie miejscowym terenu, w obrębie którego położona jest dzielona nieruchomość, jak i możliwości zagospodarowania wszystkich działek gruntu, powstałych w wyniku podziału nieruchomości w sposób zgodny z jego postanowieniami. Ustalając możliwość dokonania podziału nieruchomości, organ zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności do ustalenia, jakie jest przeznaczenie dzielonej nieruchomości w planie miejscowym i oceny czy podział służy temu przeznaczeniu, a następnie rolą organu jest ustalenie czy istnieje możliwość przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych w wyniku podziału działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości wskazanym w planie miejscowym. Ocena we wskazanym zakresie powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału z planem miejscowym polega bowiem na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Ustawowym kryterium zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest więc to, czy na wydzielanej działce gruntu będzie bezwarunkowo możliwe zrealizowanie jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem terenu, na którym jest położona, określonym w planie miejscowym (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. atk I OSK 1646/24, dostępny: Lex nr 3817620). Jeżeli wydzielonej działki nie da się zagospodarować zgodnie z przeznaczaniem określonym w planie miejscowym, to podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni wobec planu miejscowego funkcję służebną. Funkcja ta przejawia się w tym, że to konfigurację wydzielanych w ramach podziału działek gruntu należy dostosować do możliwości inwestycyjnych określonych w planie miejscowym, a nie ustalenia planu miejscowego do wydzielonych działek. Ocenie zaś organu podlega czy w wyniku podziału nieruchomości zachowane zostaną możliwości inwestycyjne na wydzielanych działkach gruntu stosownie do unormowań planu miejscowego, tj. możliwości samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Podział ewidencyjny poprzedza podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie miejscowym, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. Wydzielone działki już więc w chwili podziału geodezyjnego powinny stwarzać możliwość ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Podkreślić należy, że badanie zgodności z planem miejscowym polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową, jak i graficzną tego planu. Analizując zatem ustalenia planu miejscowego dla działki objętej projektem podziału trzeba mieć na uwadze zarówno treść uchwały w sprawie planu, jak i rysunek planu, stanowiący integralną część uchwały. Obie te części rozstrzygają bowiem o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania danego terenu. Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że stanowiąca przedmiot projektu podziału działka nr [...] usytuowana jest w świetle ustaleń mpzp na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 83.16-MN3 i obejmuje w całości obszar tej jednostki. Dla jednostki 83.16-MN3 ustalono w mpzp: przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca oraz istniejąca zabudowa bliźniacza; przeznaczenie dopuszczalne - usługi wbudowane wyłącznie w budynkach przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Ponadto na rysunku planu dla terenu 83.16-MN3, obejmującego działkę nr [...], wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, określając w ten sposób teren który może zostać zabudowany zgodnie z przeznaczaniem określonym w mpzp. Skarżąca w przedłożonym projekcie podziału działki nr [...] założyła jej podział na działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Z naniesionego projektu podziału działki nr [...] na rysunek planu miejscowego (k. 4 akt organu I instancji) wynika, co jest okolicznością bezsporną w sprawie, że mająca powstać w wyniku podziału działka nr [...] w całości znalazłaby się w obszarze pomiędzy drogą publiczną, a nieprzekraczalną linią zabudowy, a więc na terenie który prawodawca lokalny wyłączył z możliwości zabudowy poprzez wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Teren ten stanowi użytek LsV. W tych okolicznościach za prawidłowe należy uznać stanowisko orzekających w sprawie organów, iż proponowany podział działki nr [...] jest niezgodny z mpzp, gdyż wydzielona działka nr [...] nie może zostać zagospodarowana zgodnie z przeznaczaniem terenu, na którym jest położona, określonym w mpzp, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan miejscowym przewiduje bowiem dla terenu działki nr [...] przeznaczanie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na wydzielonej zaś działce nr [...] nie ma możliwości zrealizowania tego rodzaju zabudowy, a zatem zagospodarowania jej zgodnie z przeznaczaniem ustalonym w mpzp, bowiem działka ta w całości położona jest w obszarze wyłączonym z możliwości zabudowy poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podkreślić należy, że prawodawca lokalny wyznaczając w określony sposób nieprzekraczalną linię zabudowy zdecydował na jakim obszarze terenu 83.16-MN3, obejmującego działkę nr [...], może zostać zrealizowana zabudowa, a na którym taka możliwość jest wyłączona z uwagi na wyznaczoną linię zabudowy. Działka nr [...] w całości usytuowana jest poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Nie istnieje więc możliwość przyszłego zagospodarowania jej zgodnie z celem i przeznaczeniem terenu wskazanym w mpzp – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Proponowana do wydzielenia działka nr [...] nie spełnia więc planistycznego wymogu dopuszczalności jej zagospodarowania na cele określone w mpzp. Skoro więc działki nr [...] nie da się zagospodarować zgodnie z przeznaczaniem określonym w planie miejscowym, z uwagi na wyłącznie terenu obejmującego tę działkę z możliwości zabudowy poprzez wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, to tym samym zaproponowany podział nie spełnia warunku zgodności z planem miejscowym. Jak podkreślono ocena zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Brak możliwości zagospodarowana działki nr [...] zgodnie z przeznaczaniem terenu, na którym jest położona, określonym w mpzp, stanowi o niezgodności zaproponowanego podziału działki nr [...] z mpzp, a tym samym o niespełnieniu warunków z art. 93 ust. 1 i 2 ugn. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej podnieść należy, że rolą organów w kontrolowanym postępowaniu było wyłącznie ocenienie zgodności zaproponowanego podziału działki nr [...] z ustaleniami mpzp, a nie badanie przyczyn dla których wyznaczono w określony sposób nieprzekraczalną linię zabudowy w mpzp, czy też dokonywanie oceny legalności i zasadności decyzji o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu oraz o zmianie klasyfikacji gruntów. Kwestia ewentualnej wadliwości tych decyzji pozostaje poza zakresem postępowania, o którym mowa art. 93 ust. 4 i 5 ugn. Wbrew stanowisku skarżącej z rysunku mpzp wynika brak możliwości zabudowy działki nr [...] poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Rację ma skarżąca, że sama linia zabudowy nie determinuje z założenia możliwości podziału działki, niemniej określony sposób podziału skutkujący powstaniem działki w całości niemożliwej do zagospodarowania z uwagi właśnie na wyznaczoną linię zabudowy, oznacza niezgodność zaproponowanego podziału z ustaleniami mpzp. W tym stanie rzeczy, uznając wydane w sprawie postanowienia za zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.