II SA/Bd 1057/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu D. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Sprzeciw D. W. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2023 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2023 r. został wniesiony w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2023 r. Skarżący wystąpił do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku załączono m.in. oświadczenie o niepodleganiu ubezpieczeniu, spis czynności wykonywanych przy osobie niepełnosprawnej, godzinowy podział czynności dotyczących opieki nad osobą niepełnosprawną, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr [...] M. W., orzeczenie nr akt [...] G. W. W dniu [...] marca 2023 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że M. W. jest osobą wymagającą całodobowej opieki, choruje na reumatoidalne zapalenie stawów, lewa noga jest krótsza o 9 cm. Jest mężatką, jej mąż jest osobą po wypadku i ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy. Skarżący jest jej synem. Po rozpatrzeniu zgromadzonej dokumentacji organ I instancji [...] marca 2023 r. wydał decyzję znak [...], którą odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od wydanej decyzji Skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które [...] maja 2023 r. wydało decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę, pracownik socjalny organu I instancji przeprowadził wywiad ze Skarżącym, na dowód czego sporządzona została notatka służbowa. Skarżący przedłożył oświadczenia. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji matka Skarżącego jest osobą niepełnosprawną, choruje na osteoporozę uogólnioną, porusza się na wózku inwalidzkim w związku z reumatoidalnym zapaleniem stawów. Po chemioterapii ma niedowład rąk, nie może sama wykonywać żadnych czynności. Posiłki spożywa sama. Rodzina zamieszkuje w bloku na parterze. Mieszkanie trzypokojowe, w którym zamieszkuje, nie jest przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Państwo W. zamieszkują w jednym mieszkaniu z mamą i bratem matki Skarżącego. Skarżący, pomagając matce, wykonuje następujące czynności: przygotowanie i podawanie posiłków, sadzanie na wózek, higiena osobista, podawanie leków, masaż ciała, załatwianie wizyt lekarskich etc. Ponadto Skarżący oświadczył, że nigdy nie pracował zawodowo, w czerwcu 2022 r. ukończył Branżową Szkołę I Stopnia. Wówczas, w trakcie nauki matkją zajmował się jej mąż G. W. Organ przytoczył brzmienie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 658, dalej powoływana jako uśr) i ustalił, że Skarżący spełnia niektóre przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak ustalono, matka Skarżącego jest osobą wymagającą stałej opieki, została zaliczona do osób niepełnosprawnych i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez lekarza orzecznika ZUS. Jak wywodzi organ, czynności, które wykonuje Skarżący przy chorej matce, nie świadczą o tym, że musi rezygnować z zatrudnienia. Ćwiczenia rehabilitacyjne, spacer można odbyć po skończonej pracy. Obiad, zakupy czy sprzątanie wykonuje każdy pracujący człowiek poza godzinami pracy i nie zajmują one całego dnia. Organ podkreślił, że Skarżący nie próbował nawet połączyć zatrudnienia z opieką nad chorą matką. Pomimo że nie pracuje zawodowo i sprawuje opiekę nad matką, nie spełnia wymogów art. 17 uśr, gdyż niepodejmowanie zatrudnienia nie jest jednoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz osoby wymagającej opieki. W konsekwencji organ nie przyznał wnioskwanego przez Skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając wniesione odwołanie, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylając poprzednią decyzję, wskazało, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu przepisów ustawy, musi ona być stała i długoterminowa. Kolegium wskazało, że wywiad środowiskowy nie był wystarczająco szczegółowy, w aktach brak było również oświadczenia osoby niepełnosprawnej odnośnie tego, jak schorzenie, na które cierpi, wpływa na jej codzienne funkcjonowanie, jakie czynności może wykonać samodzielnie, czy może zostać pozostawiana sama w domu, jeśli tak, to na jak długo, jeśli nie, to z jakiego powodu. Ustalenia wymagało zatem nie to, czy matka Skarżącego wymaga opieki innych osób, lecz to, w jaki sposób przejawia się niepełnosprawność w stopniu znacznym i jakiej pomocy wymaga w codziennym funkcjonowaniu. Bez tych wyjaśnień nie można było zobrazować potrzeb odnośnie stopnia i zakresu opieki. Wykonując zalecenia Kolegium, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o oświadczenia Skarżącego złożone [...].06.2023 r. dotyczące czynności wykonywanych w trakcie opieki nad matką i ich częstotliwości, notatkę służbową z [...].06.2023 r. sporządzoną przez pracownika socjalnego odnośnie wizytacji w środowisku i ustalenia, że mieszkanie nie jest przystosowane do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Ustalono, że syn zgodnie z zaleceniem lekarza wykonuje rehabilitację, niepełnosprawna nie wykonuje czynności sama, posiłki spożywa pokrojone i z trudnością utrzymuje sztućce. Sytuacja, w jakiej znajduje się rodzina, jest trudna, a Skarżący jest jedyną osobą, która może pomóc matce. Organ odwoławczy ocenił, że wnioski organu I instancji odnośnie braku spełnienia warunku rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na zakres sprawowanej opieki są przedwczesne. Organ I inatancji w ponownie prowadzonym postępowaniu nadal nie wyjaśnił, czy niepełnosprawna może zostać pozostawiona sama w domu, a jeśli tak, to na jak długo, skoro, jak twierdzi Skarżący, nie wykonuje samodzielnie żadnych czynności. Notatka służbowa pracownika socjalnego podpisana jedynie przez niego na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy nie może być uznana za dowód w sprawie. Braki w ustaleniach faktycznych sprawy powinny skłonić organ do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który winien zostać poprawnie udokumentowany. W sprawie nadal nie wyjaśniono, na jakie dolegliwości uskarża się osoba niepełnosprawna oraz jak schorzenia, na które cierpi, wpływają na jej sprawność oraz stan psychofizyczny. Nie oceniono dowodów odnośnie konieczności rehabilitacji domowej. Bez tych wyjaśnień oraz wywiadu nie można zobrazować stopnia i zakresu opieki w zestawieniu z potrzebami osoby niepełnosprawnej. Rolą organu jest ustalenie charakteru i koniecznego wymiaru opieki w zestawieniu z samodzielnością osoby niepełnosprawnej lub jej brakiem, a dalej ocena, czy wykonywanie czynności domowych związanych z opieką nad niepełnosprawnym pozbawia wnioskodawcę możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uzasadnionym jest przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. We wniesionym sprzeciwie Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją i tym, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji. Wskazał, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Podał, że takie postępowanie organu znacznie przedłużyło sprawę. Wskazał na trudną sytuację rodziny. W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Według art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako ppsa), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 ppsa). Zgodnie z art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki NSA w sprawach II OSK 3517/18 i II OSK 3001/17). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie, wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 kpa (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 kpa i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji. Kluczowe dla uznania, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował powołany powyżej art. 138 § 2 kpa, są rozważania organu zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej orzeczenie organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie SKO wskazało na konieczność ustalenia przez organ I instancji istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności dotyczących sposobu funkcjonowania osoby niepełnosprawnej i jej samodzielności w codziennym życiu oraz zakresu sprawowanej opieki przez skarżącego. Należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy sporządzony przez pracownika socjalnego, w którym większość z okoliczności, które nakazuje wyjaśnić SKO, została ustalona. W wywiadzie środowiskowym z [...].03.2023 r. w jego częściach zatytułowanych: diagnoza sytuacji osoby lub rodziny, wnioski pracownika socjalnego przedstawiono sposób funkcjonowania osoby niepełnosprawnej - matki Skarżącego. Odpowiedzi na powyższe dostarczają również pozostałe akta zgromadzone w sprawie. Szczegółowy opis sytuacji rodziny Skarżącego, funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, stanu jej zdrowia, wykonywanych czynności zawiera m.in. oświadczenie skarżącego z [...].06.2023 r., dokument opisujący czynności dotyczące opieki nad niepełnosprawną opatrzone tą samą datą, zaświadczenie lekarskie dotyczące osoby niepełnosprawnej z [...].01.2023 r., notatka służbowa sporządzona przez pracownika socjalnego z [...].06.2023 r., decyzje organów. Z akt sprawy wynika, że matka Skarżącego jest osobą wymagającą stałej opieki, została zaliczona do osób niepełnosprawnych i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez lekarza orzecznika ZUS. Próbuje spożywać posiłki samodzielnie (odpowiednio przygotowane), a także wykonywać czynności higieniczne oraz przyjmować leki. W przypadku nasilenia się chorób konieczna jest pomoc syna. Skarżący sprawuje opiekę nad matką, bowiem jego ojciec, a mąż niepełnosprawnej, legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy po przebytym wypadku. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z [...].01.2023 r. matka Skarżącego choruje na reumatoidalne zapalenie stawów, osteoporozę uogólnioną. Jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, ze wskazaniami rehabilitacji domowej celem usprawnienia. Porusza się na wózku inwalidzkim w związku z reumatoidalnym zapaleniem stawów. Po chemioterapii ma niedowład rąk, nie może sama wykonywać żadnych czynności. Rodzina zamieszkuje w bloku na parterze. Mieszkanie trzypokojowe, w którym zamieszkuje, nie jest przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Skarżący wykonuje przy matce podstawowe czynności, m.in.: przygotowanie i podawanie posiłków, sadzanie na wózek, higiena osobista, podawanie leków, masaż ciała, załatwianie wizyt lekarskich etc. Ponadto Skarżący oświadczył, że nigdy nie pracował zawodowo, w czerwcu 2022 r. ukończył branżową szkołę I stopnia. Zakres sprawowanej opieki z uwagi na niesamodzielność matki nie pozwala mu na podjęcie zatrudnienia, gdyż opieka jest wymagana nie tylko w trakcie dnia, ale również w nocy. Sąd zauważa, że z uwagi na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego ustalenia się zbieżne z twierdzeniami zawartymi w pismach i oświadczeniach Skarżącego, nie jest konieczne przeprowadzanie kolejnych czynności dowodowych na ustalenie tych samych okoliczności. Jeżeli natomiast SKO powzięło wątpliwości w zakresie zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zawartych w art. 17 uśr, to miało możliwość dokonania dodatkowych ustaleń samodzielnie lub skorzystania z instytucji zawartej w art. 136 kpa i zlecenia dodatkowych, uzupełniających, czynności dowodowych organowi I instancji. Uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia było więc nieprawidłowe. W istocie Kolegium uchyliło się od dokonania oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, z lektury rozstrzygnięcia kasacyjnego nie wynika, aby zaistniały okoliczności wykluczające zastosowanie przez SKO art. 136 § 1 kpa w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 kpa, to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 Kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy przeprowadzi samodzielnie uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczności wymagające w jego ocenie wyjaśnienia, dokona oceny zgromadzonych dowodów i na tej podstawie rozstrzygnie sprawę. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił decyzję organu w całości. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.