II SA/Bd 1059/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy garażu blaszanego oddala skargę. W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżąca J. G. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy garażu blaszanego na działce o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym B. , gm. B. w odległości od granicy działki sąsiedniej 0,5 m. Do zgłoszenia dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (akt notarialny potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości), rysunki wskazujące na miejsce posadowienia planowanego garażu na działce oraz rzuty planowanego garażu. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., [...] Starosta W., działając na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust 1 i 2, art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 6, pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") zgłosił sprzeciw wobec zamiaru budowy garażu blaszanego na działce o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym B. , gm. B. w odległości od granicy działki sąsiedniej 0,5 m. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazując również, że Starosta nie wyjaśnił przyczyn podjętego rozstrzygnięcia (poza ogólnikowym stwierdzeniem, że posadowienie tegoż garażu blaszanego wymaga pozwolenia budowlanego), wobec czego wnioskodawca nie posiada wiedzy, jakie przesłanki przemawiały za powyższym stwierdzeniem. Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem zgłoszenia jest zamiar budowy garażu blaszanego o powierzchni 30 m˛ usytuowanego na działce o nr [...] o powierzchni 750 m˛. Objęty zamierzeniem inwestycyjnym garaż w ocenie Wojewody jest tożsamy z obiektem określonym w treści art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dla którego co do zasady nie ma konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że garaż będący przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego, został zlokalizowany na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działkami nr [...] (zabudowa jednorodzinna) i nr [...] (stanowiącą część pasa drogowego). W związku z powyższym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że lokalizacja garażu nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) tj. ze względu na niezachowanie odległości od działki sąsiedniej. Wojewoda stwierdził, iż zgodnie § 12 ust. 3 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej, niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów. Natomiast zgodnie z § 12 ust 4 usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec faktu, iż działka inwestycyjna stanowi teren zabudowy jednorodzinnej wskazana lokalizacja objętego zgłoszeniem garażu jest dopuszczalna zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak planowana inwestycja obejmuje obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego działki ewidencyjne nr 291 i nr [...]. Powyższe oznacza, że w przypadku gdyby realizacja przedsięwzięcia odbywała się w postępowaniu o pozwolenie na budowę właścicielom wskazanych nieruchomości przysługiwałby status strony takiego postępowania, jednak w postępowaniu na zgłoszenie nie wyznacza się obszaru oddziaływania, a w związku z tym właściciele nieruchomości sąsiednich nie są uczestnikami tego postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy (budowy garażu na zgłoszenie) zadaniem organu jest takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Po rozważeniu interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, organ administracji architektoniczno-budowlanej na postawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, czego jednak organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., [...] nie uczynił. Analizując przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne Wojewoda stwierdził, że planowany garaż został zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie wyjazdu z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na drogę publiczną. Takie usytuowanie garażu stwarza dodatkowe ryzyko związane z bezpieczeństwem zarówno osób korzystających z drogi publicznej jak i samego właściciela działki nr [...]. W związku z powyższym na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie garażu blaszanego o powierzchni 30 m˛, na działce o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym B. , gmina B. w odległości od granicy działki sąsiedniej 0,5 m. Podsumowując, organ odwoławczy po uzupełnieniu uzasadnienia i nałożeniu na podstawie art. 30 ust. 7 obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla obiektu (garażu) objętego obowiązkiem zgłoszenia, zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r. tj. sprzeciwem do budowy garażu blaszanego na działce nr [...]. W skardze do sądu J. G. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 5 Prawa budowlanego zamiast art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na skutek niezastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił przyczyn podjętego rozstrzygnięcia poza ogólnikowym stwierdzeniem, że posadowienie garażu blaszanego wymaga pozwolenia na budowę, jednak nie wskazał, jakie przesłanki przemawiały za powyższym stwierdzeniem. Skarżąca zwróciła uwagę, że przedmiotowy garaż nie jest obiektem trwale z gruntem związanym, a jego powierzchnia nie przekracza ustawowej - 35 m˛, przy czym wielkość działki skarżącej nie pozwala również na inne usytuowanie garażu służącego zabezpieczeniu pojazdów skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r., [...], który na podstawie art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw wobec zamiaru budowy garażu blaszanego na działce o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym B. , gm. B. w odległości od granicy działki sąsiedniej 0,5 m. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany przez strony. W szczególności skarżąca strona nie neguje faktu, iż przedmiotem zgłoszenia jest zamiar budowy garażu blaszanego o powierzchni 30 m˛ usytuowanego na działce o nr [...] o powierzchni 750 m˛, który to garaż został zlokalizowany w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działkami nr [...] (zabudowa jednorodzinna) i nr [...] (stanowiącą część pasa drogowego). WSA działając z urzędu nie dopatrzył się naruszeń przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7 i 77 k.p.a., a dzięki temu ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, może stanowić podstawę orzekania. Biorąc więc pod uwagę ustalony stan faktyczny sprawy stwierdzić należy, iż projektowany przez skarżącą garaż blaszany ma takie parametry, że co do zasady podlega regulacji prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane i nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Procedura zgłoszeniowa z całą pewnością byłaby więc wystarczająca, jeżeli usytuowanie obiektu odpowiadałoby wymaganiom określonym w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r. sygn.. akt II OSK 355/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że inne usytuowanie obiektu, aniżeli określone według standardowych, minimalnych odległości od granicy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dalej: r.w.t.) nakazuje przyjąć nieco inne podejście do warunków formalnych jego realizacji. Powstaje bowiem potrzeba ochrony interesu dysponenta działki sąsiedniej. Ze względu na to prawodawca – niejako z góry – nakazuje w § 12 ust. 4 r.w.t. domniemać, że zbliżenie budynku do granicy działki powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem jego oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane Ratio legis tej ostatniej regulacji jest jednoznaczne – chodzi przede wszystkim o zagwarantowanie udziału w procesie inwestycyjnym właścicieli działki sąsiedniej (lub innych osób posiadających do niej tytuł prawny). Przypomnieć też należy, że definicja obszaru oddziaływania obiektu jest bezpośrednio funkcjonalnie powiązana z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten określa, kto powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro zatem prawodawca nakazuje domniemać, że usytuowanie budynku w zbliżeniu do granicy działki w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 3 i 4 r.w.t., powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływana tego budynku, to uzasadnione jest stanowisko Wojewody, iż w takiej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis (stosowany w powiązaniu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przyznaje organom architektoniczno-budowlanym kompetencję do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo oddziaływania na działkę sąsiednią. W przypadku lokalizacji budynku w ponadstandardowym zbliżeniu do granicy wymaganie pozwolenia na budowę jest w pełni zasadne. W art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. mowa jest o sytuacji, gdy realizacja obiektu "może [...] spowodować [...] wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Co prawda w przepisie tym wskazuje się, iż organ "może" (a nie musi) nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, niemniej jednak należy pamiętać, iż w analizowanym przypadku nie ma potrzeby ustalania istnienia rzeczywistego oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią – przesądza o tym prawo, to jest wskazany wyżej § 12 ust. 4 r.w.t. Nakazuje on organom przyjąć, że takie oddziaływanie istnieje. Powyższe rozważania potwierdzają słuszność przyjętego w sprawie stanowiska przez Wojewodę, że w przypadku zgłoszenia skarżącej, ze względu na usytuowanie obiektu, dopuszczalne i w pełni zasadne było zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Dopuszczenie realizacji budynku powinno bowiem nastąpić w procedurze, która gwarantuje udział osoby posiadającej tytuł prawny do działki sąsiedniej. Odnosząc się zaś do uzupełniającego niejako charakteru decyzji organu odwoławczego wobec decyzji organu I instancji, który pominął kwestię nałożenia obowiązku w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, zwrócić należy uwagę, że prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem czasowo określonym (ograniczonym). Zatem po upływie wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminu (30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia budowlanego), organ traci swoje uprawnienie (kompetencję) do wydania decyzji o sprzeciwie. Zauważyć przy tym należy, iż wskazany w przepisie termin, ma charakter materialnoprawny i określa czas, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnoprawnego. Do istoty terminów materialnoprawnych należy to, iż nie mogą być one przedłużane, ani też skracane. Podejmowane zaś w postępowaniu administracyjnym czynności (stron, organów administracji), nie powodują zawieszenia biegu takiego, materialnoprawnego terminu. Tym samym stwierdzić należy, iż w realiach sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł wydać decyzję o sprzeciwie, jedynie w ramach prawnie określonej cezury czasowej. Specyfika analizowanej instytucji prawnej powoduje zatem, że choć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o sprzeciwie mają, co do zasady zastosowanie przepisy k.p.a., to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r.; sygn. akt II OSK 307/08, publ. CBOSA). Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie może powodować przedłużenia materialnoprawnego terminu, a zatem następczo kreować kompetencji organu odwoławczego do wydania tego rodzaju merytorycznej decyzji w sprawie. Trafnie zatem przyjął organ odwoławczy, że w wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i ponowienie wnieść sprzeciw, nawet w przypadku gdy istnieje przesłanka wniesienia sprzeciwu, ale na odmiennej podstawie prawnej, niż przyjął to organ stopnia podstawowego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1940/13, publ. CBOSA). Jak wyżej wskazano, w ocenianym bowiem przypadku, zastosowanie przepisów k.p.a. oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego ulega istotnemu ograniczeniu, właśnie z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu (,art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Zaznaczenia wreszcie wymaga, że wymaganie od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budynków objętych zgłoszeniem, jeżeli te oddziałują na działkę sąsiednią, jest zgodne z generalnym założeniem ustawodawcy odnośnie kręgu osób objętych postępowaniem poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych. Potwierdza to chociażby obecnie obowiązujący art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia (obejmując zgłoszeniem) budowę wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile obszar ich oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Decyzja Wojewody nie zakazuje skarżącej co do zasady budowy obiektu w miejscu jakie skarżąca ustaliła w zgłoszeniu. Projektowane przez nią zamierzenie – przy założeniu braku innych przeciwwskazań – będzie mogło powstać, lecz nie trybie zgłoszenia, a po wydaniu przez właściwy organ pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd oddalił skargę.