II SA/Bd 1062/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z [...] września 2024 r. A. M. ("Skarżąca") zwróciła się do Burmistrza S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. na wymagającą opieki niepełnosprawną matkę A. F. W załączeniu do wniosku strona przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] sierpnia 2024 r. zaliczające matkę Skarżącej do osób niepełnosprawnych o stopniu znacznym od [...] kwietnia 2019 r. Orzeczenie wydane zostało na stałe. Decyzją z [...] października 2024 r. Burmistrz S. odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matką. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie można przyjąć aby niepełnosprawność matki strony powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, ale nie później niż do 25 roku życia. Wobec tego w ocenie organu I instancji na podstawie ww. orzeczenia nie powstało prawo żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie wyjaśniając, że sprawuje opiekę nad matką, która jest całkowicie ubezwłasnowolniona i opieka ta uniemożliwia jej kontynuowanie zatrudnienia. Podniosła także, że przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, które pobierała do września 2024r. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] listopada 2024. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023r. Stronie przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności matki strony, które zostało wydane do dnia 31 lipca 2024 r., a którego ważność następnie została przedłużona z mocy ustawy do dnia 30 września 2024 r., nie dłużej niż do końca miesiąca, w którym nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stanie się ostateczne. Dalej organ odwoławczy wskazał, że warunkiem zachowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na starych zasadach jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia. Następnie należy złożyć wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium Skarżąca nie spełniła przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia wskazanych w art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym. Wskazano na datę wydania nowego orzeczenia – tj. na 30 sierpnia 2024r. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec zmiany przepisów prawa i wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, natomiast matka strony może ubiegać się o świadczenie wspierające. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, kwestionując jej prawidłowość. W uzasadnieniu skargi opisała okoliczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obydwu instancji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. oraz art. 63 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.- dalej: "u.ś.w."). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca [...] września 2024 r. wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B, z [...] sierpnia 2024 r. zaliczającym ją do osób niepełnosprawnych o stopniu znacznym od [...] kwietnia 2019 r. Orzeczenie wydane zostało na stałe. W tym miejscu wskazania wymaga, że Skarżącej przysługiwało wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na matkę od [...] sierpnia 2022r. do [...] sierpnia 2024r. Przyznając prawo do świadczenia na ww. okres uwzględniono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki strony wydane do [...] sierpnia 2024 r. Następnie na mocy art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz. U. poz. 2768) przedłużono ważność ww. orzeczenia do dnia 30 września 2024 r. W myśl ww. przepisu orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100, 173, 240, 852, 1234 i 1429), które zachowało ważność na podstawie art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 852 i 1429) w brzmieniu dotychczasowym, albo którego okres ważności upłynął po dniu 5 sierpnia 2023 r. i przed dniem 30 września 2024 r., zachowuje ważność do dnia 30 września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. Podkreślenia wymaga również, że z dniem 1 stycznia 2024 r., na podstawie art. 43 u.ś.w. dokonano nowelizacji przepisów ustawy z dnia 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym między innymi jej art. 17 ust. 1, z treści którego wynika, że w aktualnym stanie prawnym, o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogą ubiegać się osoby w nim wymienione sprawujące opiekę jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Nie ulega zatem wątpliwości, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uwzględniając wiek osoby wymagającej wsparcia ze strony bliskich, świadczenie nie przysługuje Skarżącej. Zgodnie jednak z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 63 ust. 2 u.ś.w. osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Stosownie zaś do art. 63 ust. 3 u.ś.w. osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Analizując powyższy problem, należy zwrócić uwagę na fakt, że Skarżąca należy właśnie do osób, które korzystają z uregulowania ww. ustawy pozwalającego na zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach. Nabyła ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na "starych zasadach" i prawo to przysługiwało jej w dacie 1 stycznia 2024 r. Po drugie, stwierdzić należy, że sporny przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w., w ocenie Sądu, miał ograniczyć sytuacje występowania z wnioskami o świadczenie pielęgnacyjne bez ograniczenia terminu do ich składania. Stąd też ustawodawca wprowadził zastrzeżenie, że wnioski muszą być złożone w określonym terminie. Rzeczą oczywistą jest, że termin na potrzeby tej regulacji musiał zawierać nie tylko jego długość (liczbę miesięcy), lecz również punkt odniesienia w rozpoczęciu biegu terminu, co skutkowało wskazanie: "od daty utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności". Jest to wskazanie literalnie dość niefortunne, ponieważ z jednej strony w sposób jasny zakreśla cezurę czasową po przekroczeniu której wnioskodawca utraci możliwość kontynuacji świadczenia na dotychczasowych warunkach, ale z drugiej strony w sposób dezinformujący adresata normy, sugeruje, że nie tylko późniejsze złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ale i zbyt wczesne (przed dniem następującym po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), odnosi taki sam skutek, co opóźnione złożenie takiego wniosku, a ustawodawca zamiaru takiego nie wyraził, kiedy dokona się wykładni omawianego przepisu w sposób funkcjonalny i systemowy. Nie sposób zatem przyjąć za racjonalne założenia, iż w sytuacji (jak w niniejszej sprawie), gdzie Skarżąca wystąpiła o orzeczenie o niepełnosprawności przed datą utraty jego ważności, w konsekwencji pozbawiona została prawa do kontynuowania pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem z wnioskiem wystąpiła zbyt wcześnie. W praktyce Skarżąca zrobiła więcej niż się od niej wymagało. Winna wystąpić z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty utraty ważności dotychczasowego orzeczenia, tymczasem wystąpiła z takowym wnioskiem niejako "na zapas" – przed upływem jego terminu ważności. Raz zatem jeszcze należy podkreślić, iż nie było celem przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w., wykluczenie z kręgu osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne"na starych zasadach", osób które jeszcze przed terminem upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności wystąpiły o nowe orzeczenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22.01.2025 r., sygn. akt: II SA/Łd 750/24; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21.11.2024 r., sygn. akt: II SA/Łd 648/24; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13.11.2024 r., sygn. akt: II SA/Bd 767/2024 r. – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było pozbawianie osób praw już nabytych, które do 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne pobierały. Wskazuje na to także jednoznacznie dalsza treść powoływanego uzasadnienia do ustawy, w którym wskazano, że osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego (por. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o świadczeniu wspierającym, druk nr 3130 Sejm RP IX kadencji). W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Dodatkowo warto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 6bb ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jeżeli wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności został złożony w okresie ważności odpowiednio orzeczenia ustalającego niepełnosprawność albo orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności, to zachowuje ono ważność do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej tę ważność. Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że Skarżąca formalnie dochowała terminu 3 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Co istotne jednak w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone przez organ z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno zatem zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn załatwienia żądania strony. Z uzasadnienia decyzji powinien wynikać przede wszystkim tok rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że również z zasady dwuinstancyjności wynikają określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Odnosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, ich uzasadnienie jest ogólnikowe i niekonkretne, a zatem nie spełnia wymogów wskazanych w przepisie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. jak i narusza zasadę przekonywania. W kontrolowanej sprawie jako uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. organ odwoławczy wskazał jedynie lakonicznie, że Skarżąca nie spełniła przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia wskazanych w art. 63 ust. 3 u.ś.w. Organ I instancji natomiast całkowicie pominął w uzasadnieniu kwestię zastosowania ww. przepisu w swojej decyzji. Zatem Kolegium faktycznie nie wyjaśniło dlaczego Skarżąca nie spełniła ww. przesłanek, pomimo uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 30 sierpnia 2024 r., tj. przed upływem trzech miesięcy od dnia, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a także pomimo złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przed upływem trzech miesięcy licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ w sposób nienależyty uzasadnił swoje decyzje nie wyjaśniając kluczowej dla sprawy kwestii, tj. dlaczego Skarżąca nie spełniła warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. zgodnie z art. 63 ust. 3 u.ś.w. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 107 k.p.a., które to naruszenie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w sposób należyty uzasadnić decyzję, w szczególności po poczynieniu ustaleń faktycznych w zakresie dotrzymania przez Skarżącą terminów wykonania czynności wskazanych w art. 63 ust. 3 u.ś.w. Kolegium jednocześnie uwzględni wyżej wskazaną wykładnię art. 63 ust. 3 u.ś.w. i w konsekwencji rozpatrzy sprawę przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 stycznia 2024 r., o ile nie zajdą inne przesłanki wyłączające. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.