II SA/Bd 1079/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr[...] w przedmiocie zasad organizacji pracy szkół i placówek prowadzonych przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonego pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zasad organizacji pracy szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miasta [...] w roku szkolnym 2012/2013, 2. stwierdza, że zaskarżone pismo nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 1079/12 UZASADNIENIE Wojewoda K. na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o samorządzie" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na pismo Prezydenta Miasta W. z dnia [...], znak: [...], skierowane do dyrektorów szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miasto W. w sprawie określenia zasad organizacji pracy szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miasto W. w roku szkolnym [...], mające w jego ocenie charakter zarządzenia. Podnosząc zarzut naruszenia art. 34a, 34b i 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ustawa" oraz art. 7 Konstytucji RP, wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tego pisma w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w pkt 2 i 22 zaskarżonego pisma Prezydent zawarł regulacje wiążące dyrektorów szkół/placówek w roku szkolnym 2012/2013 oraz, że regulacje te dotyczą przykładowo: - kształtowania wynagrodzeń nauczycieli (pkt 1), - szczegółów ustalania tygodniowej liczby godzin poszczególnych nauczycieli (pkt 5 ppkt 3 zd. drugie), - polityki kadrowej szkół/placówek i spraw pracowniczych (pkt 7 – 11, 13, 14, 15 zd. drugie), - organizacji pracy szkoły/placówki (pkt 13, 16 – 18). Przytaczając treść przepisów art. 5 ust. 7, art. 5c pkt 2, 34a i 34b ustawy, Wojewoda stwierdził, że z przepisów tych nie wynika, aby organ prowadzący posiadał umocowanie prawne do określania tego typu zasad organizacji pracy szkół i placówek prowadzonych przez gminę. Wskazał, że szkoła lub placówka wykonuje nałożone na nią przez ustawę i statut zadania dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze we własnym imieniu. Respektując tę samodzielność (limitowaną przez przepisy ustawy), zarówno organ sprawujący nadzór pedagogiczny, jak i organ prowadzący mają obowiązek ograniczyć ingerencję w funkcjonowanie szkoły lub placówki do przypadków uregulowanych ściśle w przepisach o nadzorze – kompetencje organów nadzoru (pedagogicznego, finansowo-administracyjnego) nie podlegają bowiem wykładni rozszerzającej. Wojewoda wyjaśnił, że dyrektor szkoły opracowuje arkusz organizacyjny "z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania" (plan ustalony przez dyrektora szkoły jest pierwotnym dokumentem merytorycznym). Opinię dotyczącą projektu arkusza wyraża rada pedagogiczna (art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy). Arkusz wymaga zatwierdzenia organu prowadzącego na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Relacja między organami szkoły i gminy została więc ukształtowana w sposób szczególny i dotyczy indywidualnego, konkretnego przypadku, natomiast na mocy zaskarżonego pisma (zarządzenia) dyrektorzy szkół mają obowiązek stosowania uniwersalnych, ustalonych w nim reguł. Tak ukształtowana treść pisma (zarządzenia) Prezydenta nie odpowiada, zdaniem Wojewody istocie nadzoru i przedstawionym regulacjom ustawy oraz rozporządzenia. Wojewoda stwierdził także, że w ramach nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący nie mieści się udzielanie zgody na dokonanie przez dyrektora szkoły lub placówki czynności z zakresu prawa pracy. Zestawiając treść przepisu art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, a także z art. 7 ust. 1 zd. 1 i art. 11 Karty Nauczyciela Wojewoda podkreślił, że zwierzchnictwo służbowe w stosunku do dyrektorów szkół musi sprowadzać się tylko do tej kategorii spraw, które wynikają z ustawy i że niedopuszczalne jest ograniczanie przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego kompetencji dyrektora szkoły w przedmiocie prowadzenia polityki kadrowej i kształtowania zasad organizacji pracy szkoły, jak w zaskarżonym piśmie. Podkreślił, że dyrektor szkoły działa w zakresie prawa pracy jako pracodawca, zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem danej jednostki. Reasumując Wojewoda stwierdził, że Prezydent nie był umocowany do określenia zasad organizacji pracy szkół i placówek prowadzonych przez gminę w roku szkolnym [...], gdyż w obowiązującym stanie prawnym nie upoważnia go do tego żaden przepis i że wobec tego naruszony został art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi Prezydent odwołał się do ustawy o samorządzie stwierdzając, że zarządzenia nie są jedyną formą działania organu wykonawczego gminy, bowiem wydaje on także decyzje, zalecenia, wytyczne, pisma okólne, działa w formach cywilno-prawnych, materialno-technicznych i nie władczych. Przytoczył ponadto poglądy doktryny i orzeczenia sądów administracyjnych wyprowadzając z nich tezę, że skoro jego pismo z dnia [...] nie jest zarządzeniem "w znaczeniu materialnym" ingerencja nadzorcza wydaje się niedopuszczalna i jako taka skarga winna podlegać odrzuceniu. W związku z wnioskiem ewentualnym o oddalenie skargi skarżący po pierwsze wymienił zadania, jakie przepisy prawa oświatowego nakładają na organ prowadzący, zawarte w art. 5 ust. 7 ustawy, a następnie wskazał w jakim zakresie organ prowadzący sprawuje nadzór nad działalnością szkoły lub placówki oświatowej, przytaczając treść art. 34a ust. 1 ustawy. Skarżący stwierdził, że celem nadzoru jest usuwanie bądź zapobieganie powstawaniu nieprawidłowości w działaniu organów podlegających nadzorowi. Organy nadzorcze, jego zdaniem mogą podejmować działania, które będą wpływać sanująco na pracę organów nadzorowanych lub usuwać skutki działań nieprawidłowych, a także wydawać akty wyznaczające właściwy kierunek lub zapobiegające powstawaniu nieprawidłowości. Przy czym mogą one mieć różną formę np. polecenia służbowego, wytycznych, zatwierdzania niektórych aktów organów nadzorowanych, uchylania lub zmiany aktów indywidualnych, zawieszania lub i uchylania aktów normatywnych. Celem nadzoru jest według skarżącego zapewnienie zgodności działania z prawem i zasadniczą linią polityki państwa i samorządu lokalnego organów nadzorowanych. Skarżący podkreślił, że pismem z dnia [...] określił standardy związane z organizacją nowego roku szkolnego, a organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji pracy szkoły. Ostateczny termin przygotowania tego arkusza ustalony jest ustawowo do 30 kwietnia, tym samym określenie standardów pismem z dnia [...] było, jego zdaniem uzasadnione. Wyjaśnił także, że prawo nie określa formy i pełnego zakresu danych, które powinny być umieszczone w arkuszu organizacji szkoły i że każdy samorząd określa swoje standardy związane z organizacją roku szkolnego. Standardy te, zdaniem skarżącego powinny określać wszystko to, co zależy od organu prowadzącego, tj. samorząd określa liczbę uczniów w oddziale dla każdego typu szkoły oraz standardy dla świetlicy szkolnej, biblioteki czy stołówki. Przy braku ogólnopolskich standardów pracy szkół, samorząd sam je określa, mimo że delegacji ustawowych w ustawie o systemie oświaty samorząd nie ma – pogląd taki, jak wskazał wynika z publikacji pt. "Status dyrektora szkoły – poradnik dla samorządów i dyrektorów szkół" Andrzeja Pery. Reasumując skarżący stwierdził, że procedura tworzenia i zatwierdzania arkusza organizacyjnego szkoły musi być realizowana we współpracy prezydenta z dyrektorem szkoły. Skierowane zaś do dyrektorów pismo było elementem takiej współpracy i współdziałania. Nie narusza ono autonomii szkół zagwarantowanej ustawą. Służy jedynie dążeniu do wypełnienia zadań i osiągania celów w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Nie jest to ingerencja w zadania dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze lub kadrowe, które szkoła wykonuje we własnym imieniu. Respektując tę samodzielność organ prowadzący nie przekroczył, zdaniem skarżącego kompetencji wynikających z art. 34 b ustawy, co kwestionuje organ nadzoru, a twierdzenia organu nadzoru o sprzecznej z prawem ingerencji organu prowadzącego w działania dyrektora szkoły lub placówki w czynności z zakresu prawa pracy nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa". Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie, po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności tej uchwały lub zarządzenia. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwalę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym wskazać należy, że przez zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta, w świetle tego artykułu oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie należy rozumieć wszystkie akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, poza decyzjami administracyjnymi. Pogląd taki, akceptowany przez sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zaprezentowany został w Komentarzu Gabrieli Jyż do art. 93 ustawy o samorządzie gminnym (Lex 2012, teza 4), za P. Chmielnickim, który stwierdził ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny (należy przyjąć, że także wojewódzkie sądy administracyjne) nie jest organem nadzoru, ale sprawuje sądową kontrolę administracji publicznej. Celem jego działalności jest zapewnienie przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady praworządności. Gdyby pojęcie "zarządzenie wójta" interpretować - w odniesieniu do kompetencji sądu administracyjnego - tak samo zawężająco jak w przypadku kompetencji nadzorczych, okazałoby się, iż znaczna część działalności wójta pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą sądową. Byłby to stan niezgodny z zasadą praworządności. W tym więc wypadku zasada ochrony samodzielności gminy musi ustąpić zasadzie sądowej kontroli administracji publicznej (P. Chmielnicki "Zaskarżanie zarządzeń wójta", Wspólnota 2003, nr 14). Uznając zatem, że pismo Prezydenta z dnia [...] podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (obejmujący działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne), należało wniesioną przez Wojewodę skargę rozpoznać merytorycznie. W związku z tym wskazać należy na treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozpoznania niniejszej sprawy. I tak zgodnie z przepisem art. 5c pkt 3 ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 7 ust. 1d, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 67a ust. 3, 5 i 6, art. 71b ust. 2b oraz art. 77 ust. 6 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Zgodnie zaś z przepisem art. 34a ust. 1 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W powyższym zakresie nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust. 2). Po myśli art. 34a ust. 3 ww. ustawy, do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 (tj. prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy) oraz ust. 4-6 (tj. możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności nadzorczych i tryb ich realizacji). Stosownie do treści przepisu art. 34b zdanie 1 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 7 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Wykonywanie tych zadań organu prowadzącego, zgodnie z art. 5c pkt 2 ww. ustawy, należy także do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W kontekście powyższego za nieuprawnione należy uznać wprowadzenie zaskarżonym pismem Prezydenta zasad organizacji pracy szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miasto W. w roku szkolnym [...] w zakresie, w jakim wskazano to w skardze, a mianowicie co do: - określenia wysokości wynagrodzeń nauczycieli na poziomie wynagrodzeń średnich na poszczególnych stopniach awansu zawodowego (pkt 1), - wprowadzenia ograniczenia przy ustalaniu tygodniowej liczby godzin przez zastrzeżenie, że dopełnianie do pełnego etatu godzinami przeznaczonymi na nauczanie indywidualne może mieć miejsce w wyjątkowych przypadkach, za zgodą organu prowadzącego (pkt 5 ppkt 3), - prowadzenia polityki kadrowej, w tym ograniczeń w zatrudnianiu na stanowiskach funkcyjnych tj. wicedyrektorów, kierownika świetlicy, a także bibliotekarzy (pkt 7 – 11, 13, 14, 15 zd. drugie), - organizacji pracy szkoły/placówki ( pkt 13, 16 – 18). Zgodzić należy się ze skarżącym, że powyższe regulacje, do przestrzegania których zobowiązano dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miast W. przez cały rok szkolny [...] zapisem pkt 2 i 22 zaskarżonego pisma, nie znajdują umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Ograniczają ponadto ustawowo ukształtowane kompetencje dyrektorów szkół i placówek oświatowych. W tym miejscu warto wskazać, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje by wszelkie działania tych organów były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18.01.2005 r., WK 22/04, Lex nr 145163). Do przestrzegania powyższej zasady, co oczywiste zobowiązane są także organy jednostki samorządu terytorialnego w tym te realizujące zadania wyznaczone przepisami ustawy o systemie oświaty. Analiza przepisów tej ustawy, przytoczonych powyżej, prowadzi do wniosku, że ustawodawca szczegółowo i kompleksowo uregulował kwestie związane z kompetencjami dyrektorów szkół i placówek oraz organów prowadzących, a także sprawujących nadzór pedagogiczny. Ponad te przepisy ustawy, które przytoczono powyżej warto także wskazać na przepisy kształtujące pozycję dyrektora szkoły lub placówki. I tak zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz (pkt 1), dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie (pkt 5). Jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki, występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki (ust. 3). Także w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674) znajdują się zapisy określające uprawnienia dyrektora szkoły. Zgodnie z art. 7 ust. 1 w/w ustawy dyrektor kieruje szkołą i jest jej przedstawicielem na zewnątrz, jest także przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły i przewodniczącym rady pedagogicznej. Ponadto dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego (art. 11 w/w ustawy). Poza tymi przepisami ustawowymi organizację i sposób funkcjonowania szkół i placówek szczegółowo ukształtowano przepisami wykonawczymi, z których warto wymienić rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz.U. Nr 15, poz. 142; z późn. zm.), uchylone z dniem 1 września 2012 r. mocą rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz.U. z 2012 r., poz. 204), rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624; z późn. zm.). Załączniki nr 1 i 2 do ostatniego ze wskazanych rozporządzeń stanowią odpowiednio ramowy statut publicznego przedszkola i ramowy statut publicznej szkoły podstawowej. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji przedszkola opracowany przez dyrektora przedszkola. Arkusz organizacji przedszkola zatwierdza organ prowadzący. W arkuszu organizacji przedszkola określa się w szczególności: 1) czas pracy poszczególnych oddziałów, 2) liczbę pracowników przedszkola, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, 3) ogólną liczbę godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący przedszkole. W myśl § 10 ust. 1 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, szczegółową organizację nauczania, wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania – do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. W arkuszu organizacji szkoły zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę (§ 10 ust. 2). Zgodnie z ust. 3 na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizacje zajęć edukacyjnych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone pismo Prezydenta, które de facto, zgodnie z zapisem pkt 2 tego pisma stanowi cyt.: "zbiór zasad przygotowania arkusza organizacji roku szkolnego" i co istotne, do przestrzegania których dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Miasto W. zapisem pkt 22 tego pisma zobowiązano, wydane zostało bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto zgodzić należy się ze stanowiskiem NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Szkolnictwa Wyższego Kujaw i Ziemi D. (pismo z dnia [...], k-4 akt administracyjnych), że pismo Prezydenta zawiera wiążące dyrektorów zapisy dotyczące zatrudniania oraz wynagradzania nauczycieli i innych pracowników szkół oraz placówek. Nie podlegają one jednak zaopiniowaniu przez związki zawodowe w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854; ze zm.), ponieważ nie jest aktem prawnym, o jakim mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucje, ustawy, ratyfikowanie umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego(ust. 2). Wobec tego konsultacjom związków zawodowych nie podlegają takie, jak omawiany akt organu jednostki samorządu terytorialnego. Uznając zatem, że zaskarżonym pismem Prezydenta w sposób istotny naruszono art. 7 Konstytucji RP orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego pisma orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji).