II SA/Bd 1082/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego niezgodnej z prawem liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oddala skargę. 1. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2024 r., nr [...], na podstawie oraz art. 123 oraz 138 § 2 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r. poz. 572, dalej: K.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2024r. poz. 725 ze zm. dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: Skarżąca), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z [...] sierpnia 2024 2024 r. nr [...], którym to PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnej z prawem ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie dz. nr [...] przy ul. [...] w I. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] lipca 2024 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Skarżącej o wszczęcie postępowania kontrolnego oraz wydanie decyzji nakazującej przywrócenie miejsca parkingowego dla niepełnosprawnych w jego dotychczasowej postaci. We wniosku Skarżąca podkreśliła, że "likwidacja miejsca parkingowego przeznaczonego dla osoby niepełnosprawnej oznacza, że obiekt budowlany przestał spełniać jeden z wymogów techniczno-budowlanych, zatem jest w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane" oraz wskazała, że "zgodnie z art. 12 a ustawy Prawo o drogach publicznych, która znajduje zastosowanie również do stref zamieszkania oraz ruchu na parkingach o wielkości pomiędzy 16 a 40 miejsc postojowych wyznaczone muszą być dwa miejsca dla osób niepełnosprawnych". 3. W wyniku rozpatrzenia wniosku PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnej z prawem ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2024 r. stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego hali garażowej, dotyczące m.in. zmian w zakresie przegród, pochylni, komórek lokatorskich oraz przekroju słupów konstrukcyjnych. Jednocześnie ustalono, że w projekcie budowlanym nie przewidziano miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej w podziemnej hali garażowej, wobec czego brak jego wykonania nie stanowi odstępstwa od projektu i nie może być podstawą do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił ponadto, że działka objęta inwestycją znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który określa minimalną liczbę miejsc postojowych, jednak nie wprowadza wymogu wyodrębnienia określonej liczby miejsc dla osób niepełnosprawnych w hali garażowej. Zgodnie z projektem budowlanym liczba miejsc postojowych została zapewniona zgodnie z ustaleniami planu. Wskazano również, że miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej zostało przewidziane na innej działce, zgodnie z pierwotnym projektem zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że ewentualne rozbieżności w zakresie postanowień umów cywilnoprawnych oraz oczekiwań nabywców lokali nie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, który działa w granicach przyznanych mu kompetencji. W konsekwencji organ uznał, że brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, albowiem nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego uzasadniającego podjęcie działań w trybie art. 51 ustawy. 4. Na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła zażalenie do WINB podnosząc, że PINB bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania, ograniczając się do analizy projektu budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W szczególności wskazano na art. 12a ustawy o drogach publicznych, który – zdaniem Skarżącej – znajduje zastosowanie również do parkingów w strefach zamieszkania i ruchu, a w przypadku parkingów obejmujących od 16 do 40 miejsc postojowych nakłada obowiązek wyznaczenia co najmniej dwóch miejsc dla osób niepełnosprawnych. Skarżąca podniosła, że ani miejscowy plan, ani projekt budowlany nie określały minimalnej liczby miejsc dla osób niepełnosprawnych, wobec czego zastosowanie powinien znaleźć przepis ustawowy. W ich ocenie doszło do naruszenia wymogów ustawowych wskutek likwidacji miejsca nr [...], które pierwotnie miało być przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Wskazano również na rozbieżności między dokumentacją budowlaną a informacjami przekazywanymi nabywcom lokali przez dewelopera, w tym zapewnieniami co do przeznaczenia miejsca nr [...] dla osób o szczególnych potrzebach. Zdaniem Skarżącej organ nadzoru budowlanego powinien podjąć działania z urzędu, w szczególności w związku z powstałymi wątpliwościami co do zgodności stanu faktycznego z dokumentacją budowlaną oraz przepisami prawa. W ocenie Skarżącej odmowa wszczęcia postępowania była przedwczesna i nieuzasadniona, a sprawa wymaga ponownego rozpoznania. 5. W wyniku rozpatrzenia zażalenia WINB postanowieniem z [...] października 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB z [...] sierpnia 2024 r. oraz przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu WINB wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Podkreślił, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania ma charakter wyjątkowy i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których już na etapie wstępnej oceny wniosku istnieje oczywista i jednoznaczna przeszkoda do prowadzenia postępowania, w szczególności gdy brak jest legitymacji podmiotowej wnioskodawcy albo gdy zachodzą inne, oczywiste i bezsporne przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter wyłącznie formalny i nie może zawierać elementów oceny merytorycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie ograniczył się do wstępnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania, lecz podjął czynności wyjaśniające, w tym przeprowadził kontrolę hali garażowej, zgromadził materiał dowodowy oraz dokonał analizy zgodności liczby miejsc parkingowych z projektem budowlanym i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Takie działania – zdaniem organu II instancji – wykraczają poza zakres badania przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. i mają charakter merytoryczny. Organ II instancji wskazał również, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego przystępuje do ustalania stanu faktycznego i weryfikuje zgodność wykonanych robót z przepisami prawa, nie jest dopuszczalne zakończenie sprawy postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu i zakończyć je stosownym rozstrzygnięciem, odpowiadającym ustaleniom poczynionym w toku postępowania. Organ odwoławczy odniósł się także do zmian w Prawie budowlanym, wskazując, że postępowania prowadzone w trybie art. 48, 50 i 51 tej ustawy wszczynane są z urzędu. Nie oznacza to jednak, że wpływające do organu pisma mogą pozostać bez weryfikacji. Każde zawiadomienie o potencjalnym naruszeniu przepisów powinno zostać poddane analizie pod kątem zasadności podjęcia czynności nadzorczych. Dopiero po zgromadzeniu niezbędnych informacji i dokonaniu ustaleń faktycznych organ może zdecydować, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, czy też brak jest podstaw do dalszego działania. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie zachodziła oczywista i jednoznaczna przesłanka do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., skoro organ pierwszej instancji prowadził czynności kontrolne i dokonywał oceny stanu faktycznego. W konsekwencji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało uchylone, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z zaleceniem dokonania analizy realizacji robót budowlanych oraz liczby miejsc parkingowych w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, wskutek czego winno dojść do podjęcia postępowania z urzędu albo udzielenia pisemnej odpowiedzi na wniosek. 6. W skardze do Sądu Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB z [...] października 2024 r.. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 12a ustawy Prawo o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię, 2) przepisów postępowania, a w szczególności: a) art. 138 § K.p.a. w związku z art. 12a ustawy Prawo o drogach publicznych poprzez brak wskazania w zaskarżonym postanowieniu potrzeby uwzględnienia tegoż przepisu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, b) art. 53a ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że niniejsza sprawa winna zostać rozpoznana w myśl przepisów rozdziału 5b ww. ustawy w sytuacji, gdy winna zostać rozpoznana w trybie przewidzianym w rozdziale 6 tejże ustawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy obu instancji ograniczyły się do analizy projektu budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając zastosowanie art. 12a ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Skarżącej przepis ten znajduje zastosowanie również w strefach zamieszkania i ruchu, a w przypadku parkingów obejmujących od 16 do 40 miejsc postojowych nakłada obowiązek wyznaczenia dwóch miejsc dla osób niepełnosprawnych. Ponieważ ani projekt budowlany, ani miejscowy plan nie określały minimalnej liczby takich miejsc, zastosowanie powinien znaleźć przepis ustawowy. Skarżąca podniosła, że w odniesieniu do nieruchomości ustanowiona jest strefa zamieszkania, wobec czego obowiązek ten dotyczy również parkingu podziemnego, gdyż nie wprowadzono wyłączenia jego stosowania. W jej ocenie organy błędnie zinterpretowały zakres obowiązywania art. 12a ustawy o drogach publicznych. Zarzutami objęto także sposób procedowania przez organy nadzoru budowlanego. Skarżąca wskazała, że czynności powinny zostać przeprowadzone w trybie właściwym dla budynków oddanych do użytkowania, a nie w procedurze dotyczącej prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. W jej ocenie organ II instancji, mimo uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwej podstawie prawnej, co doprowadziło do zakończenia sprawy pismem informacyjnym zamiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżąca zakwestionowała również wykładnię art. 12a ustawy o drogach publicznych przyjętą przez organ I instancji, wskazując, że przepis ten obowiązuje w całej strefie zamieszkania, w tym również w obrębie parkingu podziemnego, o ile nie wyłączono jego stosowania poprzez odpowiednie oznakowanie. 7. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 8. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie organu II instancji uchylające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem wyłącznie prawidłowości zastosowania instytucji odmowy wszczęcia postępowania, a nie materialnoprawnej oceny obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego czy ustawy o drogach publicznych. 9. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że przepis ten ma charakter wyjątkowy i jako odstępstwo od zasady wszczynania postępowania na żądanie strony lub z urzędu nie podlega wykładni rozszerzającej. Może on znaleźć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przeszkoda do wszczęcia postępowania ma charakter pierwotny, oczywisty i możliwy do stwierdzenia bez prowadzenia czynności wyjaśniających. Stanowisko to zostało wskazane także w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu uchwały z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 (w składzie 7 sędziów), w których podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy brak podstaw do jego prowadzenia wynika wprost z treści wniosku oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby dokonywania ustaleń faktycznych. NSA podkreślił, że niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organ podejmuje czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadza kontrolę, gromadzi materiał dowodowy lub dokonuje analizy zgodności określonego stanu rzeczy z przepisami prawa. W takim wypadku organ wchodzi w fazę merytorycznego badania sprawy, co wyklucza możliwość zakończenia jej postanowieniem o odmowie wszczęcia. Jednocześnie jednakże NSA wskazał, że instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności. W rezultacie NSA w sentencji ww. uchwały stwierdził, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Odnośnie zaś formy reakcji na zgłoszony "wniosek o wszczęcie postępowania" NSA stwierdził, że "organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." Należy zaznaczyć, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. 10. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy trafnie wskazał, iż po nowelizacji Prawa budowlanego (dokonanej na mocy przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; weszła ona w życie 19 września 2020 r.) stosownie do art.53a postępowania w trybie art. 48, 50 i 51 (tj. z rozdziału 5b) tej ustawy wszczynane są z urzędu. Nie jest zatem możliwe wszczęcie postępowań w ww. trybach na żądanie strony (na wniosek). Należy przy tym zwrócić uwagę, że takie unormowanie znalazło się także w art. 72a znowelizowanego Prawa budowlanego, który dotyczy wszczynania postępowań z działu 6 ustawy, według przepisów którego zdaniem Skarżącego sprawa powinna być rozpoznana. Także zatem postępowania z rozdziału 6 Prawa budowlanego nie mogą być wszczęte na żądanie strony (na wniosek). Uzasadnione zatem było uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia wydanego przez PINB, jak bowiem wskazał NSA w ww. uchwale – instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. (tj. wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania) nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu. 11. Błędem natomiast było zawarcie w sentencji postanowienia WINB rozstrzygnięcia o skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tj. zastosowanie art. 138 § 2 (w pełnym zakresie) w zw. z art. 123 K.p.a. Jeżeli bowiem w niniejszej sprawie wniosek (żądanie) nie może wszcząć postępowania – to tym bardziej po uchyleniu błędnie wydanego przez PINB, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia - postępowanie nadal się nie toczy. Jak wskazał NSA w ww. uchwale - skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, "przedprocesowych" czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Jak już wyżej wskazano, pomimo braku obowiązku wszczęcia postępowania – obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. jest poinformowanie wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Oceniając w tym kontekście powyższe naruszenie prawa przez organ odwoławczy należy zwrócić uwagę, że jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które "mogło mieć" "istotny wpływ na wynik sprawy". Stwierdzając zatem, że samo wskazanie przez organ odwoławczy, że PINB nadal powinien zajmować się kwestiami podniesionymi w piśmie Skarżącej – było zasadne, tyle że powinno to nastąpić poprzez czynności innego rodzaju niż wskazane przez WINB (tj. powinny to być czynności przedprocesowe a nie w ramach "ponownego rozpatrzenia sprawy" w rozumieniu K.p.a.), Sąd uznał, że wskazane naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi. 12. Końcowo, odnośnie prawidłowego sposobu zakończenia postępowania przez organ odwoławczy, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 561/16, LEX nr 2562019) należy zwrócić uwagę, że "po myśli art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale XI kodeksu do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, ale jedynie odpowiednio. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołań niezbędne jest uwzględnienie cech właściwych dla zażalenia i postępowania zażaleniowego. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza zatem, że niektóre przepisy będą w takim przypadku stosowane w całości, niektóre - częściowo, a inne - w ogóle nie będą miały zastosowania. W związku z tym, jeśli organ drugiej instancji uzna, że nie było podstaw prawnych do wydania w danym przypadku postanowienia to po prostu je uchyla (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. Beck, wydanie 11, str. 531).". Odpowiednie stosownie art. 138 K.p.a. w rozpatrywanej sytuacji uzasadnia zatem jedynie uchylenie postanowienia organu I instancji, bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia (tzn. odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). 13. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę