II SA/Bd 1092/12

Dnia 8 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o rejestracji pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...]r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. (znak: [...]) orzeczono o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o rejestracji ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz o odmowie rejestracji przedmiotowego pojazdu jednocześnie unieważniając dowód rejestracyjny [...] oraz tablice rejestracyjne [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. wniósł sprzeciw od w/w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej unieważnienia dowodu rejestracyjnego. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej unieważnienia dowodu rejestracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zważywszy na specyfikę sprawy, a w szczególności na konsekwencje stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, w zaistniałej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego. Po pierwsze, decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. w szczególności dotyczy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2007 r. o rejestracji ciągnika samochodowego marki [...] i odmowy rejestracji pojazdu. Natomiast uchylenie (unieważnienie) dowodu rejestracyjnego jest niejako konsekwencją powyższego. Jest to po prostu czynność materialno - techniczna ujęta w decyzji jako skutek odmowy rejestracji pojazdu. Inaczej sytuacja wyglądałaby, gdyby wydano osobną decyzję o uchyleniu dowodu rejestracyjnego. Po drugie, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. spowodowałoby, że do obrotu prawnego powróciłaby część decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2007 r. o rejestracji ciągnika samochodowego w części dotyczącej wydania dowodu rejestracyjnego. Tym samym w obrocie prawnym występowałaby decyzja administracyjna o wydaniu dowodu rejestracyjnego, czyli decyzja dotycząca dokonania czynności materialno - technicznej, czyli coś, co chciano wyeliminować dokonując stwierdzenia nieważności decyzji, dodatkowo z tym skutkiem, że byłby wydany dokument dla pojazdu, któremu odmówiono rejestracji. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji decyzji. Na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym we wskazanym przez Prokuratora orzecznictwie sądów administracyjnych, iż rejestracja pojazdu następuje w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, a wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic jest jedynie czynnością materialno-techniczną następczą. Niemniej jednak wskazać należy, że pogląd o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego jest nieprawidłowy. Treść decyzji o rejestracji pojazdu jest ściśle unormowana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 186, poz. 1322). Załącznik 2a do wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi wzór decyzji o rejestracji, czasowej rejestracji albo wyrejestrowaniu pojazdu. Organy administracji państwowej dokonujące rejestracji bądź wyrejestrowania pojazdu zobowiązane są do wydawania swoich orzeczeń o ściśle określonej treści i formie. We wspomnianym wzorze wyraźnie zaznaczono, że organ powinien zarejestrować, czasowo zarejestrować lub wyrejestrować pojazd wydając bądź uchylając dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne itd. Prokurator sam przyznaje w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Prezydent Miasta T., wskazując w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o rejestracji pojazdu na wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych potwierdził jedynie dokonanie tych czynności materialno-technicznych. Z identyczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. Wskazać należy bowiem, że organ w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego prawidłowo orzekł w formie decyzji administracyjnej o uchyleniu swojej poprzedniej decyzji o rejestracji pojazdu i o odmowie rejestracji przedmiotowego pojazdu. Stwierdzenie natomiast w przedmiotowej decyzji, że organ jednocześnie unieważnia między innymi dowód rejestracyjny, nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej kwestii wymagającej załatwienia w formie czynności materialno-technicznej. Organ stosując się pośrednio do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. oraz posiłkując się wskazanym we wzorze decyzji o wyrejestrowaniu pojazdu sformułowaniem o uchyleniu dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych wskazał jedynie, jakie są konsekwencje uchylenia decyzji o rejestracji pojazdu oraz o odmowie rejestracji pojazdu. Treść decyzji Prezydenta Miasta T. nie pozwala na stwierdzenie, że faktycznie organ wydał swoją decyzję w części bez podstawy prawnej, w związku z czym Kolegium prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje, jeżeli w wyniku postępowania nie stwierdzono istnienia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. albo jeśli organ ustalił, że przesłanki te nie zaszły. Należy też dodatkowo podkreślić, że utrwalonym w orzecznictwie NSA - na tle stosowania różnych przepisów materialnoprawnych - jest pogląd, że nietrafne ujęcie rozstrzygnięcia w sensie językowym, nie powoduje nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy od w/w decyzji złożył Prokurator Okręgowy w B. zarzucając jej naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 §1 pkt. 2 k.p.a. decyzji o unieważnieniu czynności materialno-technicznej nie przesądza o konieczności stwierdzenia w tej części jej nieważności. Równocześnie Prokurator zaskarżył decyzję SKO w T. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] zarzucając jej naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) polegające na uznaniu, że wydanie dowodu rejestracyjnego jest decyzją administracyjną i brak uchylenia decyzji w tej części powodowałby, iż w obrocie prawnym występowałaby decyzja administracyjna o wydaniu dowodu rejestracyjnego dla pojazdu, któremu odmówiono rejestracji i w konsekwencji nieuznanie, że decyzja Prezydenta Miasta T. w części dotyczącej dowodu rejestracyjnego została wydana bez podstawy prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2012 r., a nadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w części dotyczącej unieważnienia dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości swoje stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że obowiązek wydania dowodu rejestracyjnego i tablic wynika z mocy ustawy, tj. art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie zaś z decyzji administracyjnej. Wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic jest jedynie czynnością materialno - techniczną i nie stanowi integralnej części decyzji administracyjnej o rejestracji pojazdu. A zatem uchylając decyzję organ nie powinien jednocześnie unieważniać czynności materialno-technicznej. SKO w T. w swoich rozważeniach pomija fakt, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, toczącym się w wyniku wznowienia postępowania i w tym trybie jest dopuszczalna weryfikacja jedynie decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej. Stwierdzić więc należy, że w rozpatrywanej sprawie SKO po ustaleniu, iż organ administracji po wznowieniu postępowania wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję, w której uchylił nie tylko decyzję administracyjną, ale także unieważnił czynność materialno - techniczną, powinien w tym zakresie stwierdzić nieważność decyzji. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji w części, w jakiej została ona wydana bez podstawy prawnej, stanowi naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej unieważnienia dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych została wydana bez podstawy prawnej, skarżący wniósł o stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji administracyjnej w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Bezspornym jest, że Prezydent Miasta T., wydając po wznowionym postępowaniu ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. jednocześnie w rozstrzygnięciu unieważnił dowód rejestracyjny pojazdu oraz tablice rejestracyjne. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko Prokuratora Okręgowego w B., że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej unieważnienia w drodze decyzji dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych wydana została bez podstawy prawnej i jako wadliwa w powyższej części z uwagi na przesłankę wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winna zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności w tej części decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przesłanki i zasady rejestracji pojazdu oraz dopuszczenia go do ruchu zostały określone w przepisach rozdziału 2, działu III ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie administracyjnym pogląd, że rejestracja pojazdu następuje w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których ustawa i przepisy wykonawcze uzależniają dokonanie rejestracji. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast wydanie dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych jest jedynie czynnością materialno-techniczną o charakterze następczym w stosunku do rejestracji (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01; uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 25/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 55). Art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi bowiem o dwóch czynnościach organu rejestracyjnego, tj. o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach NSA, wydanie dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, tablic rejestracyjnych, znaku legalizacyjnego, nalepki kontrolnej jest tylko czynnością materialno-techniczną. Sama ta czynność bowiem nie wyznacza sytuacji prawnej jednostki, gdyż zawsze musi być ona poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji. Wydanie dowodu rejestracyjnego może nastąpić tylko w razie pozytywnego załatwienia wniosku strony o zarejestrowanie pojazdu, co następuje na tyle jednocześnie, aby decyzja o zarejestrowaniu poprzedziła materialno-techniczną czynność wydania dowodu rejestracyjnego. Pogląd taki znajduje także potwierdzenie w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z przepisów tych bowiem wynika, że co do zasady tylko pojazdy zarejestrowane są dopuszczane do ruchu, a dokumentem to stwierdzającym jest właśnie dowód rejestracyjny. Dowód rejestracyjny jest zatem zewnętrznym przejawem oświadczenia woli organu administracyjnego, rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu, potwierdzającym wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, a jednocześnie jest dokumentem potwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Nie jest on jednak decyzją administracyjną (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01). Rozważania te dotyczą również w pełni wydania tablic rejestracyjnych. Weryfikacja w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (art. 145 k.p.a., art. 156 k.p.a.) może dotyczyć tylko decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepisy k.p.a. i prawa materialnego (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Poddanie zatem takiej procedurze weryfikacyjnej dokumentu urzędowego, jakim jest dowód rejestracyjny, karta pojazdu, tablice rejestracyjne i inne oznaczenia legalizacyjne, sprawia, że decyzje wydane w prowadzonym w wyniku wznowienia postępowaniu o unieważnienie tych dokumentów są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 608/05, wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 626/06). Brak jest zatem podstawy prawnej dla orzeczenia, przy uchyleniu decyzji o rejestracji pojazdu, o nieważności wydanych jednocześnie dokumentów potwierdzających dopuszczenie pojazdu do ruchu, w tym dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że SKO w T. błędnie rozpoznawało sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. jedynie w zakresie unieważnienia dowodu rejestracyjnego, gdyż decyzja ta również dotyczyła unieważnienia tablic rejestracyjnych, co, jak wynika z powyższych rozważań, także stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. Okoliczność ta wynika niewątpliwie z treści sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., który dotyczył jedynie unieważnienia dowodu rejestracyjnego. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego Sąd w rozstrzygnięciu ograniczył się do uchylenia decyzji organu I i II instancji wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. w części unieważnienia dowodu rejestracyjnego. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia żądania strony skarżącej w zakresie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. w części unieważnienia dowodu rejestracyjnego uznając, że działanie w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lub 135 p.p.s.a. spowodowałoby wkroczenie w kompetencje organu administracji i jednocześnie wyjście poza granice sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.