II SA/Bd 1094/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 3-5, § 3 ust. 2, § 4 ust.1 pkt 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 9 i § 10 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. P. z [...] października 2019 r. P. W. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. K. – P. z 2017 r. poz. 2564) Skarżący zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 9a ust. 15 w związku z art. 91 ust. 7, 10 i 13, art. 9c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.p.r.") oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016, 283 j.t.) poprzez: 1) przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 pkt 3, 4, 5 przesłanek odwołania członka Zespołu; 2) wskazanie w § 6 ust. 1, że "Posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego zwołuje Przewodniczący w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na trzy miesiące – co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; 3) wskazanie w § 7 ust. 1, że "W ramach Zespołu Interdyscyplinarnego mogą być tworzone grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w konkretnej rodzinie" – co stanowi powtórzenie i to niedosłowne zapisów art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; 4) przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 8 ust. 3 pkt 2 uchwały, że w dokumentacji znajdują się "oświadczenia każdego członka Zespołu Interdyscyplinarnego w sprawie zachowania poufności" – chociaż z treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r. wynika, że członkowie zespołu i grup roboczych składają organowi oświadczenie, a z treści tego przepisu nie wynika, że musi to być oświadczenie na piśmie; 5) wskazanie w § 9, że "Członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych nie przysługują im żadne koszty z tym związane" – co stanowi powtórzenie i to niedosłowne oraz modyfikację art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 3 pkt 2 oraz § 9 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zgodność z prawem zaskarżonej uchwały była przedmiotem analizy Wojewody K. – P., któremu uchwała została przekazana w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała nie została zakwestionowana w trybie kontroli nadzwyczajnej. Nie zostało też wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Należy wobec tego założyć, że uchwała jest zgodna z prawem. Nie sposób bowiem domniemywać, by organ nadzoru nie dopełnił swoich kompetencji. Organ podniósł, ze w § 3 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 uchwały wymieniono przypadki, w których Burmistrz odwołuje członka Zespołu Interdyscyplinarnego. Organ podkreślił także, że z § 8 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie wynika forma, w jakiej powinny być składane oświadczenia, a jedynie to, że oświadczenie takie stanowi dokumentację pracy Zespołu. Równie dobrze na podstawie tegoż zapisu oświadczenie takie może być złożone w formie ustnej do protokołu, który stanowi element dokumentacji pracy Zespołu. Zdaniem organu pozostałe kwestionowane zapisy stanowią doprecyzowanie określonych kwestii zawartych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i zostały uchwalone na podstawie upoważnienia ustawowego. Na rozprawie Prokurator dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 zaskarżonej uchwały w zakresie ustanowienia obowiązku sporządzania sprawozdania, § 3 ust. 2 w zakresie uznaniowości dokooptowania składu Zespołu oraz § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w przeważającej części zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, to znaczy zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Należy podkreślić, że kontrola sprawowana przez Sąd jest niezależna od ewentualnej kontroli sprawowanej przez Wojewodę w ramach nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego. W szczególności nie wyłącza możliwości kontroli sądu sama okoliczność, że wojewodzie przedstawiono dany akt prawny gminy, co dało wojewodzie możliwość podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy zauważyć, że jak wynika z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.Dz. U. z 2019 r. poz. 506) po upływie terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego możliwe jest wniesienie przez wojewodę skargi na uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie brak w ustawie o samorządzie gminnym przepisów, które wyłączałyby złożenie takiej skargi przez inne uprawnione podmioty z wyżej wskazanego powodu tj. ze względu na możliwość sprawowania nadzoru przez wojewodę. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego. Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Uchwalając przepisy prawa miejscowego rada gminy winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwanego dalej "Zasadami techniki prawodawczej"), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Winna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się trafnie, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu, a tym bardziej dokonywać modyfikacji wypowiedzi ustawodawcy. Uchwała zawierająca takie przepisy, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, jednakże tylko o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Nie można uznać natomiast, że dopuszczalne jest zawarcie w tekście uchwały zmodyfikowanego tekstu ustawy. Ze względu na powyższe Sąd uznał za zasadną skargę Prokuratora odnośnie przepisów § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 9 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały "Posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego zwołuje Przewodniczący w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na trzy miesiące". Jest to zatem modyfikacja art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowiącego, że "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące." Z treści kwestionowanego przepisu uchwały można wywodzić, że tylko Przewodniczący Zespołu ma prawo określić, kiedy występuje "potrzeba" zwołania Zespołu. Przepis ustawowy takiego ograniczenia nie zawiera. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały "W ramach Zespołu Interdyscyplinarnego mogą być tworzone grupy robocze w celu rozwiązania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w konkretnej rodzinie". Przepis ten jest modyfikacją art. 9a ust. 10 u.p.p.r. zgodnie z którym "Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach." Z przepisu ustawowego wynika, że to Zespół (a jakieś osoby w ramach Zespołu – co można wywodzić z treści uchwały) może tworzyć grupy robocze. Wskazanie z kolei przez prawodawcę lokalnego, że grupa robocza ma być tworzona w związku z wystąpieniem przemocy "w konkretnej rodzinie", a nie w "indywidualnym przypadku" jak przewidział to ustawodawca - może rodzić wątpliwości co do tego, czy prawodawca lokalny ogranicza możliwość powstawania grup roboczych tylko do takich przypadków, gdy wystąpi kilka aktów przemocy obejmujących wszystkich członków "konkretnej rodziny" – a więc w opozycji do "indywidualnego przypadku" o którym mowa w ustawie. Zgodnie z § 9 zaskarżonej uchwały "Członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych nie przysługują im żadne koszty z tym związane". Jest to modyfikacja art. 9a ust. 13 u.p.p.r. zgodnie z którym "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych." Dokonując modyfikacji przepisu ustawowego prawodawca lokalny – nie mając ku temu upoważnienia ustawowego, wykluczył możliwość, aby danemu członkowi zespołu interdyscyplinarnego, w związku z wypełnianiem jego obowiązków służbowych np. przyznano koszty delegacji służbowych. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określania zakresu praw i obowiązków służbowych i zawodowych członków zespołu interdyscyplinarnego. Słuszny jest także zarzut istotnego naruszenia prawa przez § 3 ust. 1 pkt 3 – 5 zaskarżonej uchwały. Przepisy te określają przypadki, w jakich Burmistrz odwołuje członków Zespołu (skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne lub umyśle przestępstwo skarbowe; niewywiązywanie się ze swoich obowiązków, w tym powtarzających się nieobecności na posiedzeniach; uzasadnione podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji). Tymczasem z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie wynika upoważnienie do określenia przesłanek odwołania, a jedynie trybu i sposobu odwołania. Wskazany art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zawiera także upoważnienie do określenia trybu i sposobu powołania członków zespołu dyscyplinarnego. Słusznie dodatkowo na rozprawie zarzucił Prokurator, że przepis § 3 ust. 2 uchwały został sformułowany w ten sposób, że wynika z niego iż Burmistrz ma swobodę (uznaniowość) powołania innego członka zespołu w miejsce odwołanego – oby tylko pochodził on z instytucji, z której pochodził odwołany członek Zespołu. Z ustawy wynika natomiast, że członkowie zespołu są przedstawicielami podmiotów wskazanych w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. Oznacza to, że to ten konkretny podmiot, a nie burmistrz jest władny wskazać osobę go reprezentującą (przedstawiciela). Zasadny jest także zarzut Prokuratora, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie wynika możliwość wskazania wymogu, aby pisemny wniosek o odwołanie musiał być "uzasadniony", jak wymaga tego § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu zasadny jest także podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego przez § 10 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem "Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego do 31 marca składa Radzie Gminy sprawozdania z działalności Zespołu". Wprowadzenie obowiązku składania sprawozdań z działalności zespołu nie można uznać za określenie szczegółowych warunków jego funkcjonowania, o czym mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wprowadzenie obowiązku sprawozdawczego względem jakiegoś podmiotu jest przejawem poddania kontroli podmiotu zobowiązanego do złożenia sprawozdania podmiotowi, który to sprawozdanie odbiera. Zdaniem Sądu art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia sposobu kontroli rady gminy nad pracami zespołu interdyscyplinarnego. Niezasadny jest natomiast zarzut istotnego naruszenia prawa przez § 8 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem dokumentację pracy Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych stanowią m.in .oświadczenia każdego członka Zespołu Interdyscyplinarnego w sprawie zachowania poufności, zgodnie z art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Słusznie podnosi organ, że tak sformułowany przepis uchwały nie narzuca w żaden sposób formy w jakiej ma być złożone oświadczenie w sprawie zachowania poufności. Z treści § 8 ust. 3 uchwały wynika wyraźnie, że określa on jedynie zakres gromadzonej przez zespół dokumentacji, co należy uznać za określenie jednego z warunków funkcjonowania zespołu (do czego upoważnia radę gminy art. 9a ust. 15 u.p.p.r.). W § 8 ust. 3 pkt 2 uchwały jako jeden z dokumentów, który wchodzi w skład dokumentacji pracy zespołu zostało wskazane oświadczenie w sprawie zachowania poufności, przy czym prawodawca lokalny wyraźnie wskazał, że chodzi o oświadczenie zgodne z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Z samego wskazania, że oświadczenie to ma być jednym z gromadzonych dokumentów nie wynika przesądzenie formy oświadczenia. Dokument może bowiem przybierać różne formy: może być to zarówno pismo jak też nagranie filmowe, dźwiękowe czy protokół czyjejś ustnej wypowiedzi. Zakwestionowany przepis uchwały ani nie wskazuje ani nie wyklucza żadnej formy złożenia oświadczenia, a tym samym nie można uznać, że w jakikolwiek sposób modyfikuje on wypowiedź ustawodawcy. Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały – tak jak określono w pkt 1 sentencji wyroku, a stosownie do art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie tj. w zakresie dotyczącym § 8 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały.