II SA/Bd 1096/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich odmówił wydania zezwolenia M. S. (skarżącemu) na lokalizację nowego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] [...] w m. G. na odcinku w km 4+625 do 4+708 strona lewa do działki o nr ewid.[...] W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] położona przy drodze wojewódzkiej klasy [...] posiada zjazd w km 4+636 strona lewa. Lokalizacja i wybudowanie dodatkowego zjazdu do działki o nr ewid.[...] w odległości ok. 20 m od istniejącego zjazdu narazi użytkowników drogi na dodatkowe niebezpieczeństwo - spowoduje zagęszczenie zjazdów na krótkim odcinku drogi gdzie każdy z nich stanowi punkt kolizyjny dla uczestników ruchu. W ocenie organu zlokalizowanie zjazdu byłoby sprzeczne z § 9 ust. 1 pkt. 4 i § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 – dalej "rozporządzenie"). Organ przywołał założenia planowanej przebudowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] relacji [...] - granica województwa w km 1+500 do km 23+600, które w jego ocenie uniemożliwiają lokalizację przedmiotowego zjazdu. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał, że w dniu [...] marca 2019 r. przeprowadzono wizję lokalną w sprawie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na dz. nr [...], z jej sporządzono protokół, a w uwagach do niego wskazano, że obecnie nie ma zatoki autobusowej i nie są prowadzone żadne prace budowlane wzdłuż granicy z działką [...]. Organ zacytował treść art. 7, 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) i podkreślił potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jako podstawowe kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Przywoławszy treść art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 – dalej "u.d.p.") organ wskazał, że podstawy do dokonania oceny, czy udzielenie zezwolenia na wykonanie planowanego zjazdu będzie możliwe, nie może stanowić projektowana, w bliżej nieokreślonym czasie, przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...] stanowiącej własność odwołującego. Wskazał za organem I instancji, że lokalizacja nowego zjazdu stanowić będzie element kolizyjny, mogący negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], i jego zlokalizowanie sprzeczne będzie z § 77 rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję M. S. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zobowiązanie organ I instancji do wydania decyzji z uwzględnieniem wnikliwego rozważenia okoliczności podniesionych w treści skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, 2) naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w sposób wymagany dla decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego tj. bez wnikliwego rozważenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie zbadania widoczności w miejscu zjazdu, natężenia ruchu na drodze, dopuszczalnej prędkości poruszania się pojazdów, rzeczywistego wykorzystania zjazdu, charakteru zjazdu (zjazd indywidualny), a nadto pominięcie okoliczności, że po przeciwległej stronie drogi funkcjonuje zjazd do stacji paliw, na który zarządca wyraził zgodę, 3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez powołanie jako podstawy prawnej decyzji odmownej art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.d.p., 4) naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez automatyczne uznanie, że lokalizacja nowego zjazdu spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], podczas gdy w toku postępowania nie przeprowadzono żadnych analiz, nie przedstawiono danych na poparcie tej tezy, 5) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie indywidualnego interesu strony w sytuacji, gdy nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi 6) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czego przejawem było zapewnienie skarżącego, że zgoda na zjazd zostanie udzielona, jeśli przesunięcie planowanej zatoki autobusowej będzie wiązało się jedynie z nieznaczną modyfikacją istniejącego planu przebudowy DW nr [...], a następnie stwierdzenie, że projektowana przebudowa nie ma wpływu na udzielenie zezwolenia 7) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad proporcjonalności i równego traktowania, co poskutkowało brakiem zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego w sytuacji, gdy po przeciwległej stronie drogi funkcjonuje zjazd do stacji paliw, który dodatkowo usytuowano bliżej skrzyżowania, aniżeli zjazd wnioskowany przez skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja podjęta została w sposób dowolny, bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy (natężenia ruchu, widoczności, sąsiedztwa), nie bierze pod uwagę braku wpływu zlokalizowania spornego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz rozstrzyga sprawę skarżącego negatywnie wbrew zapewnieniom otrzymanym w urzędzie. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji nie spełniło wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] [...] w m. [...] na odcinku w km 4+625 do 4+708 strona lewa do działki o nr ewid.[...] Decyzje obu instancji podjęte zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (publ. jak wcześniej wskazano) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (publ. jak wcześniej wskazano). Przywołać zatem wypada, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (budowa lub przebudowa zjazdów już istniejących – przyp. Sądu). W myśl z kolei art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepisy rozporządzenia zawierają m.in. szereg norm określających obowiązujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać zjazdy ich usytuowanie (§ 76a-79 rozporządzenia), a nadto warunki połączeń dróg, dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów dla poszczególnych klas dróg publicznych (w tym dróg klasy G - § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Decyzja wydawana w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi klasyczną konstrukcję rozstrzygnięcia wydawanego w ramach uznania administracyjnego, przepis ten stanowi bowiem o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zlokalizowanie tego zjazdu, rozstrzygnięcie to musi być jednak poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem, czyli wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). Granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2461/17 – dostępny jw.). Wymogi, o których mowa powyżej, winny odnosić się do charakterystyki danego odcinka drogi publicznej aktualnej w dniu rozstrzygania wniosku o lokalizację zjazdu z tej drogi. Okoliczność, że dany odcinek drogi publicznej podlegać będzie w przyszłości przebudowie, nie uzasadnia rozpatrzenia tego wniosku z pominięciem okoliczności faktycznych istniejących do czasu tej przebudowy. Organ rozstrzyga bowiem sprawę administracyjną zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., w myśl której organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością rozumieć należy jako stan rzeczy aktualny na dzień podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o dowody, które budzą poważne wątpliwości, co do ich zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, jak co do niewystarczającej ilości danych. Jak wynika z mapy załączonej do akt administracyjnych, przedstawia ona kształt spornego odcinka drogi publicznej (na którym zlokalizowany ma zostać planowany zjazd), który w istocie nie istnieje, lecz jest jedynie przewidywany w zakresie inwestycji przebudowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] relacji [...] - granica województwa w km 1+500 do km 23+600. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ wskazał, że ustalenie zgodności planowanego zjazdu z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu odnosi do stanu wywiedzionego na podstawie dokumentacji "Przebudowy i Rozbudowy Drogi wojewódzkiej klasy G (....)", stwierdzając, że planowany zjazd będzie kolidować z projektowaną zatoką autobusową, projektowanym chodnikiem oraz projektowanym przejściem dla pieszych. Do ustaleń tych potwierdzająco odniósł się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że planowany zjazd zlokalizowany ma być w odległości ok. 24 m od przejścia dla pieszych, przy czym stwierdzenie to nie zostało doprecyzowane w ten sposób, że rzeczone przejście dla pieszych ma zostać dopiero zbudowane w ramach zamierzonej inwestycji drogowej. Organy obu instancji za istniejący przyjęły zatem stan rzeczy który dotyczy niezrealizowanej na dzień orzekania inwestycji. Naruszyły tym samym art. 7, 8 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a."). W sposób dowolny i przekraczający zasadę swobodnej oceny dowodów ustaliły bowiem okoliczności faktyczne sprawy w oparciu o materiał dowodowy, z którego nie wynika, jakie warunki panują na przedmiotowym odcinku drogi publicznej (brak aktualnej mapy) i w związku z tym do jakiej sytuacji faktycznej należy odnieść analizę spełnienia przez planowany zjazd warunków jego zlokalizowania. Organy obu instancji dokonały ustaleń faktycznych w oparciu o mapę obrazującą nieaktualny stan rzeczy na spornym odcinku drogi publicznej. Mapa ta obrazuje m.in. nieistniejącą aktualnie zatokę autobusową i nieistniejące przejście dla pieszych, oraz o protokół z oględzin, który jednak opisuje projektowaną, a nie istniejącą infrastrukturę (w protokole tym zresztą wyraźnie stwierdzono, że zatoka autobusowa, z którą kolidować ma planowany zjazd, nie istnieje – vide uwagi do zawartego w aktach sprawy protokołu oględzin z dnia 26 marca 2019 r.). Mapai nie wskazuje ani działki [...], ani tym samym przebiegu jej granic. Tymczasem, jak wynika z wniosku, postulowany zjazd miał dotyczyć tej działki. W powyższym zakresie zebrany materiał dowodowy okazał się zatem niekompletny – nie można na jego podstawie wywieźć aktualnych warunków panujących na spornym odcinku drogi publicznej, a w konsekwencji niemożliwym jest prawidłowa ocena tych warunków w kontekście dopuszczalności zlokalizowania planowanego zjazdu z uwzględnieniem § 9 ust. 1 pkt 4 oraz § 76a-79 rozporządzenia. Ponadto zauważyć należy, że przyjmując prawidłowość ustaleń organu I instancji i wydając decyzję utrzymującą w mocy jego decyzję organ odwoławczy niekonsekwentnie stwierdził w uzasadnieniu tego samego rozstrzygnięcia, że podstawy dla dokonania oceny możliwości udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie może stanowić projektowana w bliżej nieokreślonym czasie przebudowa drogi publicznej. O ile stwierdzenie to jest samo w sobie prawidłowe, to jednak nie odpowiada ono podjętemu rozstrzygnięciu administracyjnemu. Tak jaskrawa sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem doprowadziła Sąd do wniosku, że – naruszając, co oczywiste, art. 107 § 3 k.p.a. - organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy skarżącego w instancyjnym toku postępowania, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 15 k.p.a. Emanacją naruszenia art. 15 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a., stanowił też całkowity brak odniesienia się organu do zarzutów skarżącego postawionych w odwołaniu od decyzji I instancji. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony, nie odniesie się w do nich w sposób zgodny z prawem oraz nie ustosunkuje się i nie wyjaśni istotnych okoliczności danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych, a przede wszystkim spornych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Obowiązek ten w związku z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 i art. 138 k.p.a.) postępowania ciąży także na organie odwoławczym, który nadto winien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Obok wymienionych art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. organ naruszył zatem również 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 11 i 15 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że na konieczność dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, w tym wynikających z prawidłowo przeprowadzonej wizji lokalnej, organ odwoławczy zwrócił uwagę wydając pierwszą z dwóch decyzji kasacyjnych w postępowaniu z wniosku skarżącego (decyzja z dnia [...] września 2018 r., nr [...]). Ten sam organ wyraźnie już zakwestionował uzależnienie wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej od kształtu planowanej przebudowy tej drogi (decyzja z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]). Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy błędnie uznał, że wskazane przezeń wytyczne zostały zrealizowane przez organ I instancji. Koresponduje z powyższym zauważona wcześniej sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak jest też wyjaśnienia, co do terminu, jak i realności zrealizowania planowanej przebudowy drogi (jakie ewentualnie etapy inwestycji są w realizacji). W odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze, uwzględniając je w zakresie, w jakim odnoszą się one do naruszeń wymienionych wyżej przepisów postępowania, Sąd wskazuje, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów nieprawidłowego zastosowania art. 29 ust. 4 u.d.p., albowiem ocena w tym zakresie będzie możliwa po podjęciu nowego rozstrzygnięcia na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego. Nieuzasadniony okazał się jednak zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. - organ powołał prawidłową materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa orzeczono jak w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.