VIII SA/Wa 678/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego drogi krajowej oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. W. (dalej: strona, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości L., gmina [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ uznał za zasadną decyzję z [...] czerwca 2018 r., powołując się na art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. Wskazał, iż zarządca drogi rozstrzyga o możliwości lokalizacji zjazdu, którego zadaniem jest zapewnienie dojazdu do działki, natomiast sposób zagospodarowania działki ma znaczenie dla określenia rodzaju zjazdu - indywidualny czy też publiczny (w zależności od rodzaju obiektu, który planowany jest na działce). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że na działce nr [...] skarżący nie planuje prowadzenia działalności gospodarczej, a budowę budynku mieszkalnego, dlatego też do obsługi komunikacyjnej tej działki, zgodnie z § 55 ustęp 1 punkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz.124, zwanego dalej: rozporządzeniem z 1999 r.), właściwy jest zjazd indywidualny. Organ zwrócił uwagę, iż droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona na całej swej długości do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (klasa GP). Cytując przepis § 9 ust. 1 punkt 3 ww. rozporządzenia wywiódł, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Wskazał także, iż nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, za którą przemawiałaby celowość udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego, bowiem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Właściciel działki [...] ustanowił służebność gruntową na swojej działce na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], polegającą na prawie przechodu pasem gruntu [...] m. Podkreślił, że działki nr [...] oraz nr [...] powstały w wyniku podziału pierwotnej działki nr [...], która przed podziałem miała zapewnioną bezpośrednią obsługę komunikacyjną z drogi publicznej gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...]. Po przeprowadzonym podziale w 2017 r. jedynie działka nr [...] przylegająca do drogi gminnej posiada bezpośredni dostęp z tej drogi. Działka nr [...] również posiada dostęp do tej drogi, ponieważ zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm. zwanej dalej: u.p.z.p.), za dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tej sytuacji wykonanie zjazdu indywidualnego zgodnie z wnioskiem strony doprowadziłoby do powstania dodatkowego punktu kolizji na drodze. Analizowany odcinek drogi, ze względu na swoją geometrię, należy do miejsc szczególnie niebezpiecznych. Z załączonego do akt sprawy projektu organizacji ruchu wynika, że działka strony znajduje się w miejscu występowania powierzchni wyłączonej z ruchu oznaczonej znakiem poziomym P-21b, utworzonej w związku ze zmianą organizacji ruchu, spowodowaną wyznaczeniem dodatkowego pasa do skrętu w lewo. Bezsprzecznie miejsce zmiany organizacji ruchu jest miejscem, gdzie kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] dozwolona prędkość wynosi 90 km/h. Organ wskazał również, że występujące na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego w 2015 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez Transprojekt – W. Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, wynosiło aż [...] pojazdów/dobę, a im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji, spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Zdaniem GDDKiA, odcinki drogi charakteryzujące się dużym natężeniem ruchu drogowego należy również zaliczyć do "miejsc niebezpiecznych", na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyroku z 8 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2905/16. Organ podniósł, że po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie, wyważając słuszny interes strony oraz interes społeczny, ostatecznie przyznał prymat interesowi społecznemu rozumianego tu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony powinien ustąpić. Nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczyć uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2004 r. sygn. akt V SA/Wa 1526/04). Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi publicznej zgodnie z wnioskiem spowoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczenie jej płynności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że za nieprawidłowe należy uznać ustalenia organu, jakoby dojazd do działki nr [...] mógł się odbywać po działce nr [...]. Organ w żaden sposób nie zbadał, czy dojazd taki jest przez wskazaną działkę fizycznie możliwy, a w szczególności nie dokonał prawidłowych oględzin przedmiotowych działek. Niezasadne jest więc twierdzenie, że działka skarżącego posiada dostęp do sieci dróg publicznych poprzez drogę niższej kategorii. W okolicznościach tej sprawy przedmiotowa działka nie posiada aktualnie ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - drogi krajowej, ani za pośrednictwem dojazdu z innych dróg niższych klas czy też drogi wewnętrznej, gdyż dojazd taki jest fizycznie niemożliwy. Zdaniem skarżącego GDDKiA, odmawiając udzielenia zgody na wnioskowany zjazd, nie dokonała wszechstronnej analizy i nie przeprowadziła wnikliwego postępowania dowodowego pod kątem wykazania, że spowoduje on naruszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na tym konkretnym odcinku drogi krajowej w okolicach działki nr [...]. Nie wskazała natężenia ruchu dobowego na omawianym odcinku drogi, dopuszczalnej prędkości pojazdów, jakie jeszcze znaki drogowe znajdują się w okolicach skrzyżowania, w jaki sposób wnioskowany zjazd indywidualny do posesji skarżącego wpłynąłby na utrudnienia w ruchu drogowym i naruszyłby zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ w przedmiotowej sprawie przekroczył granice uznania administracyjnego przez naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego. Wydając rozstrzygniecie w sprawie nie wziął pod uwagę faktu, że dojazd do działki skarżącego przebiega przez pole uprawne oraz tereny podmokłe, przystosowane ewentualnie do poruszania się maszynami rolniczymi, które jednak nie może stanowić drogi do przejazdu samochodem osobowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że obie są prawidłowe i nie naruszają prawa. Z treści art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika, że budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Stosownie do § 9 ustęp 1 ww. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: punkt 3) droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powołany przepis stanowi gwarancję zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które to bezpieczeństwo jest jednym z podstawowych i najważniejszych warunków udzielenia zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności (por. wyroki NSA z dnia: 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10, LEX nr 863287, 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09, LEX nr 746797, 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09, LEX nr 594986, 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12, Lex nr 1446529, 26 września 2018 r., I OSK 2144/16, publ. cbosa). Z tej przyczyny w przytoczonym przepisie mowa jest o sytuacjach wyjątkowych odnośnie do możliwości stosowania na drodze klasy GP zjazdów. Możliwość taka istnieje tylko wtedy, gdy w ogóle nie ma możliwości dojazdu, nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości lub niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lipca 2010 r., VII SA/Wa 846/10, LEX nr 676285). Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu (zarządcy drogi) jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w rozporządzeniu z 1999 r. Prawodawca wymogi te zróżnicował w zależności od rodzaju planowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju (klasy) drogi publicznej, z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 426/13, publ. cbosa). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ, rozpoznając wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na wykonanie indywidualnego zjazdu z drogi krajowej numer [...] do jego działki numer [...], prawidłowo zebrał materiał dowodowy, ustalił istotne dla sprawy okoliczności, wszechstronnie rozpatrzył ustalony stan faktyczny pod kątem przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r., a następnie uzasadnił decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd w pełni podziela argumentację GDDKiA, popartą orzecznictwem sądów administracyjnych, uznając ją za własną. Z analizy akt administracyjnych wynika, że działka skarżącego, oznaczona numerem [...], powstała z podziału działki nr [...], która miała dostęp do drogi publicznej – gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...]. W 2017 r. doszło do podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., z której wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] m² jest działką zabudowaną, zaś działka nr [...] o powierzchni [...] m² jest działką niezabudowaną, stanowiącą grunty rolne. Na skutek podziału tylko działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej), oznaczonej numerem działki [...]. Działkę nr [...] skarżący nabył na skutek darowizny od swojego ojca, dokonanej na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2017 r. przed notariuszem I. A. z Kancelarii Notarialnej w R., Repertorium A Nr [...]. Zgodnie z § 5 ww. aktu notarialnego ojciec skarżącego – właściciel działki nr [...] ustanowił nieodpłatną służebność gruntową, polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] pasem szerokości [...] m, wytyczonym na wyrysie działek. Jak wynika z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], planuje on na tej działce budowę domu mieszkalnego z garażem. Zjazd z drogi krajowej umożliwi mu dojazd do swojej działki, ponieważ działka, na której ustalono służebność, jest wąska, znajduje się w zwartej zabudowie mieszkaniowej, jej teren jest podmokły, a przejazd przez nią do działki nr [...] niemożliwy. Organ nie uwzględnił argumentu co do podmokłości terenu, ponieważ w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 2017 r. Repertorium A Numer [...] sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez działkę nr [...] jest jasno wskazany i niezależny od warunków pogodowych. Przy ocenie przedmiotowego wniosku GDDKiA opierał się wyłącznie na przepisach u.d.p., które nie gwarantują właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, jak również na przepisach szczególnych obowiązujących w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego). Przepisy rozporządzenia z 1999 r. stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, w pierwszej kolejności dbając o zapewnienie płynności ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Sąd podziela ustalenia GDDKiA, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka wyjątkowości sytuacji, o której mówi § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r., z uwagi na to, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej gminnej przez działkę nr [...] (ustanowiona służebność gruntowa). Za dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji więc prawnego (ujawnionego w księdze wieczystej Nr [...]) zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi publicznej niższej klasy (drogi gminnej) poprzez służebność gruntową, GDDKiA, posiadający ustawowy obowiązek ochrony drogi oznaczonej klasą GP, nie mógł zaakceptować dodatkowego punktu kolizji na drodze. Takim właśnie miejscem, w ocenie organu, byłby wnioskowany zjazd, planowany w szczególnie niebezpiecznym miejscu z uwagi na istniejącą tam powierzchnię wyłączoną z ruchu (P-21b), utworzoną w związku ze zmianą organizacji ruchu (wyznaczenie dodatkowego pasa skrętu w lewo), gdzie kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność. Na analizowanym odcinku drogi dopuszczalna jest prędkość 90 km/h, gdzie w 2015 r. natężenie ruchu wynosiło [...] pojazdów/dobę, co oznacza, że miejsce planowanego zjazdu można zaliczyć do miejsc niebezpiecznych. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., I OSK 1671/17, Lex nr 2458445). Sąd podziela stanowisko organu, że GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, który w zakresie swoich kompetencji posiada wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa, ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Zdaniem Sądu, zarządca drogi w przedmiotowej sprawie, działający w ramach luzu decyzyjnego, wydając decyzję uznaniową, dokonał wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. W przedmiotowej sprawie organ zasadnie przyznał prymat interesowi publicznemu nad indywidualnym interesem skarżącego, mając na uwadze przede wszystkim ochronę bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], podczas gdy działka skarżącego posiada prawny dostęp do drogi publicznej w postaci służebności przechodu i przejazdu, ustanowiony na użytek podziału działki nr [...]. Odrębną sprawą, leżącą w gestii właścicieli działek nr [...] i nr [...], jest ewentualne poprawienie warunków przejazdu dla skarżącego przez ustanowioną służebność. Zarządca drogi krajowej nr [...] nie może uzależniać zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej od stosunków gruntowo - wodnych na działce obciążonej taką służebnością. W omawianej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia oględzin w terenie ze względu na to, że przedłożony materiał był wystarczający do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie. Organ, jako wyspecjalizowany organ w przedmiotowej sprawie, miał pełen obraz sytuacji panującej w terenie. Do akt administracyjnych dołączono szereg dokumentów, obrazujących sytuację na drodze w analizowanym miejscu (dokumentacja fotograficzna, projekt organizacji ruchu, wydruki z serwisu internetowego, wyniki badania natężenia ruchu, wydruk z księgi wieczystej, odpis aktu notarialnego). W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych dotyczących postępowania wyjaśniającego nie znajdują uzasadnienia. Tym samym zarzut skarżącego zawarty w skardze naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. jest jedynie podtrzymaniem swojego stanowiska zawartego we wniosku, bez uwzględnienia przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konsekwencji związanych z faktem, iż wnioskowany zjazd stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji czy też stwierdzeniem jej nieważności. Dlatego na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.