I OSK 1671/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA: Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 roku sygn. akt VII SA/Wa 912/16 w sprawie ze skargi A. R. i S. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 roku sygn. akt VII SA/Wa 912/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. R. i S. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] przy ul. B. w S. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm., dalej u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli A. R. i S. R., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm., dalej: rozporządzenie) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 tego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż wyrażenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy z materiałów przedłożonych w toku postępowania wynika, iż wybudowanie zjazdu upłynniłoby ruch drogowy i zniwelowało występowanie kolizji drogowych, wpływając tym samym na poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenie dowodów wykraczającej poza reguły swobodnej oceny, jak również na automatycznym przyjęciu, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego na ul. B. w S.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym pominięcie podnoszonych przez skarżących okoliczności, że budowa zjazdu publicznego nie spowoduje zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jak również okoliczności, iż z przedstawionych przez skarżących rozwiązań wynika, iż może przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na tym obszarze, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji naruszeniu przez organ zasady równego traktowania obywateli w ten sposób, że odmówiono skarżącym możliwości lokalizacji zjazdu publicznego na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy wszystkie sąsiednie nieruchomości mają urządzone zjazdy (w tym zjazdy o charakterze publicznym) utrwalone podczas ostatniego remontu drogi, co stanowi rażące naruszenie zasady budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przez organ w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu do działek nr [...] i [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...]. W ocenie skarżących kasacyjnie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż oczywistym jest, że budowa kolejnego zjazdu zmniejszy płynność ruchu drogowego i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nawet jeśli ten ruch ma ograniczoną prędkość w terenie zabudowanym. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako oczywiste i bezsprzeczne. Przeciwnie, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej sprawy i jej okoliczności faktycznych, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Istnieją bowiem istotnie takie sytuacje, kiedy dodatkowy zjazd może zwiększać niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których dodatkowy zjazd właśnie upłynni ruch i zwiększy bezpieczeństwo na danej drodze. Zdaniem skarżących kasacyjnie w sprawie zachodzi ten drugi przypadek, co potwierdza wykonany na ich zlecenie audyt bezpieczeństwa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podstawą materialnoprawną decyzji o wyrażeniu lub odmowie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (ust. 4). Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wydane na podstawie upoważnienia z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z 1996 r. ze zmianami). Wskazany w decyzji § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia określający m.in. warunki stosowania zjazdów w pkt 3 jednoznacznie stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Podnieść też należy, że przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. mówiąc o drogach publicznych stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to więc klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Wszystkie te elementy zaskarżona decyzja zawiera, spełniając wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Rola Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji obowiązek ten wypełnił prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko tego Sądu i przedstawioną przez niego argumentację. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że organ administracji zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i przekroczył reguły swobodnej oceny dowodów. Konieczny do rozpoznania zakres postępowania dowodowego determinowały przedstawione wyżej przepisy prawa materialnego. Nieruchomość skarżących graniczy z drogą krajową nr [...], która zaliczona została do kategorii dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Jak wynika ze złożonego przez skarżących "Audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego" na drodze tej w 2015 r. odnotowano znaczne natężenie ruchu tj. 411 pojazdów na godzinę w jednym kierunku. Nieruchomość skarżących, na której funkcjonuje obiekt handlowo-usługowy, ma dojazd do drogi krajowej nr [...] poprzez drogi gminne a także choć dłuższy poprzez drogę powiatową. Drogi te są ogólnodostępne przeznaczone do powszechnego korzystania. Taka okoliczność uniemożliwia zastosowanie wyjątku wskazanego w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia pozwalającego na wydanie zezwolenia na bezpośredni zjazd z nieruchomości skarżących na drogę krajową nr 8. Stosownie do treści § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia droga zaliczona do kategorii dróg gminnych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla - klasy GP, G, Z, L lub D. Zatem wskazany przez organ dojazd z nieruchomości skarżących do drogi krajowej nr [...] może odbywać się zgodnie z wymogami § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżących drogi gminne umożliwiają dojazd do nieruchomości skarżących zarówno klientom sklepu jak i pojazdom dostarczającym towary. Skarżący nie wykazali aby dojazd tymi drogami nie był możliwy. Kwestia jakości przedmiotowych dróg gminnych pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. Przy czym należy tu wskazać, że skarżący mogą wystąpić do administratora tych dróg z żądaniem podjęcia stosownych działań zmierzających do poprawy istniejącej sytuacji w szczególności do dostosowania tych dróg do odpowiednich wymogów technicznych i użytkowych. Bowiem w myśl art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust. 1). Natomiast art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi m.in., że zadania własne gminy obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Nie bez znaczenia jest też to, że skarżący byli nadto świadomi co do możliwości obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości w taki sposób, jeszcze przed wybudowaniem na przedmiotowej nieruchomości obiektu handlowo- usługowego, bowiem zarząd drogi wypowiedział się w tej kwestii już na etapie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. W decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla w/w budynku handlowo-usługowego, obsługę komunikacyjną miał zapewnić projektowany zjazd ze wskazanej wyżej drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...]. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że proponowany przez nich zjazd bezpośrednio do drogi krajowej nr 8 nie spowoduje zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego. Prawodawca w przepisach mających zastosowanie w niniejszej sprawie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym strony, zwłaszcza, że indywidualny interes strony może zostać w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości z wykorzystaniem drogi niższej kategorii, z którą ta nieruchomość graniczy. Jak już podano, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje znaczne natężenie ruchu drogowego. Słusznie przyjął zatem organ administracji, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że każdy bezpośredni zjazd z tej drogi stanowi potencjalne źródło kolizji i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia jego płynności. Zagrożenie to będzie tym większe, im wyższe natężenie ruchu będzie występować na drodze. Budowa zjazdu może być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa dotyczących bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy takiej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej kolejnych zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter (klasy GP), gdyż nie spełniałaby przewidzianych dla niej celów. Tym bardziej dotyczy to zatem tych właścicieli i użytkowników, do nieruchomości których istnieje możliwość dojazdu z wykorzystaniem, i za pośrednictwem dróg niższej kategorii (jak w analizowanej sprawie). Powyższej oceny nie mógł podważyć złożony przez skarżących "Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego" do zaproponowanego przez nich projektu zjazdu z drogi nr [...] na nieruchomość skarżących. Co do zasady proponowane przez skarżących rozwiązanie zjazdu, wymagające znacznych nakładów finansowych i ingerencji w istniejącą drogę, minimalizuje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego ale jedynie w stosunku do alternatywnych rozwiązań takiego zjazdu. Jednak nie zlikwiduje zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanego z powstaniem dodatkowego zjazdu na drogę nr [...]. Z tych względów, jeszcze raz należy wskazać, że sporządzona przez skarżących koncepcja zjazdu wraz z przebudową odcinka drogi nr [...] przyległego do zjazdu, nie podważa słuszności stanowiska organu i Sądu pierwszej instancji co do przewidywanego zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego związanego z wybudowaniem zjazdu na nieruchomość skarżących. Trudno natomiast szerzej odnieść się do zarzucanego naruszenia zasady równego traktowania obywateli, który nie został szerzej uzasadniony. Skarżący zarzucają, że im odmawia się zgody na zjazd z drogi, natomiast inni właściciele mają urządzone zjazdy. Podnosząc ten zarzut dopiero w skardze kasacyjnej, nie wskazano nawet kiedy i na jakiej podstawie owe zjazdy zostały wykonane. Autor skargi kasacyjnej podaje tylko, że zjazdy te zostały utrwalone podczas ostatniego remontu drogi. Z tego należy domniemywać, że właściciele tych nieruchomości otrzymali zgodę na te zjazdy znacznie wcześniej, na pewno nie w okresie, w którym należałoby przyjąć, że udzielono zgody na te zjazdy w podobnych okolicznościach w jakich takiej zgody odmówiono skarżącym. W tej sytuacji nie sposób podzielić zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa i zasady budzenia zaufania stron do organów władzy publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Poprawnie zebrany i oceniony przez organ administracji materiał dowodowy, doprowadził Sąd pierwszej instancji do prawidłowego twierdzenia, że wyrażenie zezwolenia na przedmiotowy zjazd publiczny spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i spowolniłoby ruch drogowy. Zatem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ administracji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w postaci § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 tego rozporządzenia, bowiem wykonanie przedmiotowego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji zapewnionego dojazdu do tej nieruchomości z drogi gminnej, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.