II SA/Bd 110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Lubanie z dnia 30 listopada 2004 r. nr XVII/125/04 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej we Włocławku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XVII/125/04 Rady Gminy Lubanie z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Usług Komunalnych Gminy Lubanie, który stanowi załącznik do w/w uchwały, zarzucając jej naruszenie § 135, § 137, § 146 i § 147 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t. jedn. Dz. U. 2016 poz. 283, zwanego dalej "rozporządzeniem") w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 72, poz. 747 w brzmieniu w chwili podejmowania uchwały, zwanej dalej "ustawą"), poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Jak wskazał Prokurator, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, który powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, szczegółowo określone w art. 19 ust. 2 ustawy. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią, jak wskazał skarżący, rażące naruszenie prawa. Prokurator zwrócił uwagę, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, dlatego też muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Art. 19 ust. 1 i 2 ustawy nie daje również upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu pojęć, którymi posługuje się ustawa. Skarżący podniósł, że w regulaminie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Lubanie naruszyła § 137 rozporządzenia, poprzez powtórzenie w regulaminie definicji ustawowych, które występują w przepisie rangi ustawowej, a nadto dokonała własnych definicji. Rada Gminy Lubanie w § 1 regulaminu dokonała powtórzeń definicji występujących w ustawie, tj.: 1. zdefiniowano pojęcie - "odbiorca usług", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 2 ustawy, 2. zdefiniowano pojęcie - "przyłącze kanalizacyjne", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy, 3. zdefiniowano pojęcie - "przyłącze wodociągowe", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 6 ustawy, 4. zdefiniowano pojęcie - "sieć", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 7 ustawy, 5. zdefiniowano pojęcie - "urządzenie kanalizacyjne", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy, 6. zdefiniowano pojęcie - "urządzenia wodociągowe", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 16 ustawy, 7. zdefiniowano pojęcie - "wodomierz główny", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 19 ustawy, 8. zdefiniowano pojęcie - "urządzenie pomiarowe", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 15 ustawy, 9. zdefiniowano pojęcie - "zbiorowe odprowadzenie ścieków", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 20 ustawy, 10. zdefiniowano pojęcie - "zbiorowe zaopatrzenie w wodę", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 21 ustawy, 11. zdefiniowano pojęcie - "taryfa", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy. Prokurator zwrócił uwagę, że regulamin nie zawiera powtórzenia przepisów ustawy z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. W odpowiedzi na skargę, stanowiącej uzasadnienie do Uchwały Nr XXIX/177/18 Rady Gminy Lubanie z dnia 22 stycznia 2018 r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku wraz z odpowiedzią na skargę, organ uwzględnił skargę w całości, uznając jednocześnie wniosek Prokuratora w zakresie stwierdzenia jej nieważności. Rada Gminy Lubanie wskazała, że w §1 zaskarżonej uchwały dokonała powtórzeń definicji występujących w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków przenosząc wprost do § 1 chwały treść art. 2 pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 12, pkt 14, pkt 15, pkt 16, pkt. 19, pkt 20, pkt 21 ustawy w jej ówczesnym brzmieniu. Organ za bezsporne uznał, że powtórzenie zapisów ustawowych oraz ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Gminy Lubanie dokonując analizy zarzutów i uzasadnienia wniesionej skargi przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa oraz przepisów prawa, zarzuty skargi uznała za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej, jako: "ppsa"). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). W przedstawionej do kontroli sądu administracyjnego sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała ona zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ppsa), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako, że dotyczy aktu prawa miejscowego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Lubanie z dnia 30 listopada 2004r. Nr XVII /125/04 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Usług Komunalnych gminy Lubanie, podjęta na podstawie art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, dalej powoływanej, jako "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 72, poz. 747, dalej, jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami. Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, który w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia aktu stanowił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy. W przepisie tym ustawodawca jasno określił również, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zauważyć zatem należy, że art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone zaś wyłącznie dla ustaw, nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określała w dniu podjęcia zaskarżonego aktu zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej należy zakwalifikować, jako naruszenie prawa istotne. W art. 94 Konstytucji zawarta jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 roku, IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz. Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002 roku, sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 roku (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały potwierdza, że organ stanowiący przy jej podejmowaniu dopuścił do sytuacji podwójnej regulacji, powtarzającej zwroty i normy ustawowe i tym samym nie zrealizował obowiązku ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie Sądu organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszył § 135 załącznika do rozporządzenia ZPT, który stanowi, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Wbrew zakazowi wynikającemu z § 137 załącznika do rozporządzenia w zaskarżonej uchwale powtórzono przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Złamano zatem zakaz wyrażony w powyższym przepisie, ponieważ w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Analiza treści upoważnienia i treści zaskarżonej uchwały uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 19 ust. 2 ustawy w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały za jedynie nieistotnie naruszającą prawo. Z uwagi na zakres naruszeń przepisów należało stwierdzić nieważność w całości. Stwierdzone w skardze istotne naruszenie przepisów przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zostało podzielone przez organ. Rada Gminy Lubanie w uchwale z dnia 22 stycznia 2018r. Nr XXIX/177/18 w sprawie przekazania do WSA w Bydgoszczy skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku wraz z odpowiedzią na skargę, w której uznała za zasadne postępowanie mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego § 1 zaskarżonej uchwały o ustaleniu regulaminu . Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność uchwały w całości.