II SA/Bd 1106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. K. oraz D. B.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 1106/11 Uzasadnienie Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i budynku technicznego pompy ciepła przy ul. [...] w [...] (w granicach działki nr 45 w obrębie 349). Na wniosek T. K. i D. B. – K. postanowieniem Prezydenta Miasta [...] wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej wydaną decyzją[...]. Zgłoszoną podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzją Prezydenta Miasta [...] odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Organ uznał, że wnioskodawcy nie spełniają warunków dla uznania ich za strony postępowania, gdyż nie wskazali na czym polega naruszenie ich interesu prawnego. Wnioskodawcy są współwłaścicielami nieruchomości znajdującej się po przeciwnej stronie ul. [...]. Ogólnikowe odwołanie się do prawa sąsiedzkiego jako strefy prawa cywilnego nie może stanowić o wykazaniu się przez wnioskodawców wymaganym interesem prawnym. Oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której będą wznoszone obiekty. Zwiększenie ruchu ulicznego, obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich oraz immisje nie mogą być przesłankami orzekania w przedmiocie warunków zabudowy. Podane kwestie będą badane na etapie odrębnego postępowania dotyczącego lokalizacji lub przebudowy zjazdu, a ewentualne spory o charakterze cywilnoprawnym będą rozstrzygane przez sądy powszechne. W odwołaniu od decyzji T. K. i D. B. – K. zarzucili, że organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia interesu prawnego odwołujących się. Organ nie wezwał inwestora do oświadczenia w zakresie oddziaływania inwestycji, co w obliczu regulacji prawa sąsiedzkiego budzi zastrzeżenia. Sprzeciw odwołujących budzi stwierdzenie, że wpływ inwestycji (o jakim mówią skarżący) na nieruchomości sąsiednie nie podlega rozpoznaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy lecz w odrębnych postępowaniach. Tu odwołujący się zwrócili uwagę na przepisy mówiące o ochronie osób trzecich. Wybudowanie na małych działkach domów w zabudowie bliźniaczej doprowadzi do podziału geodezyjnego co spowoduje obejście zakazu rozdrabniania i intensyfikacji powierzchni zabudowy. Odwołanie się do ustalenia, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest niewystarczające. Organ pominął zakres oddziaływania, integralność struktury zabudowy, ocenę natężenia zabudowy, immisji, natężenia ruchu i zachowania charakteru osiedla. Zarzucono też, że organ obciążył stronę obowiązkiem wykazania przepisu materialnoprawnego potwierdzającego interes prawny wnioskodawców, podczas gdy taki obowiązek ciąży na organie. Błędnie przyjęto, że interes skarżących ma charakter faktyczny a nie prawny. Organ nie zbadał, czy skarżącym grożą immisje ze strony inwestycji. Zdaniem odwołujących nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie podlega rozpoznaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy a będzie przedmiotem innych postępowań. Gdyby tak było zbędne byłyby przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz klauzula o obowiązku respektowania praw osób trzecich. Dotyczy to intensywności zabudowy. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przesądza o prawie własności w szczególności o przeniesieniu własności na przyszłych właścicieli planowanych budynków czy też o zniesieniu współwłasności po zrealizowaniu inwestycji. W treści decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się też o przyszłym podziale nieruchomości, gdyż będzie to przedmiotem odrębnego postępowania podziałowego. Odnosząc się do ustalenia w zakresie prawidłowości ustaleń dotyczących stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ zwrócił uwagę, że problem sprowadza się do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego. Kluczowe jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na wpływie na sytuację prawną danego podmiotu wskutek zastosowania określonej normy zawartej w decyzji. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację w której dana osoba jest zainteresowana sposobem rozstrzygania danej sprawy. Organ powołał utrwalone poglądy orzecznictwa w zakresie ustalania stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, wskazując, że możliwe jest poszerzenie kręgu podmiotów poza właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być realizowania inwestycja i właścicieli i użytkowników nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Istotne jednak jest w takim przypadku wykazanie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomości tych podmiotów. Wtedy te właśnie podmioty muszą wykazać swój interes prawny, który wpływa na strefę ich uprawnień i możliwości korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu p. K. jako współwłaściciele nieruchomości po przeciwnej stronie pasa drogowego nie wskazali normy prawnej, na podstawie której mogliby domagać się konkretyzacji ich uprawnień lub obowiązków przed rzekomymi naruszeniami w związku z decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Organ zaznaczył, że interes prawny musi mieć też charakter obiektywny. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego immisji ze strony inwestycji organ wyjaśnił, że w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich. Wymóg ten zawarty jest w przepisie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a uszczegółowienia dotyczące tej kwestii określone są § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Ustalenia wymagań dotyczące ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: - dostępu do drogi publicznej, - możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wszystkie te warunki zostały określone przez Prezydenta Miast [...] w treści ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ nie może władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem będzie dopiero rozstrzygał organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest możliwe wypowiadanie się, czy grożą skarżącym immisje. Prawo sąsiedzkie, którego trzon tworzą art. 143-154 Kodeksu cywilnego określa zasady korzystania z nieruchomości oraz reguluje stosunki graniczne. Rozważanie potencjalnej możliwości naruszenia przepisów prawa sąsiedzkiego jest możliwe najwcześniej na etapie realizacji inwestycji, zatem zarzuty w tej kwestii są w ocenie organu przedwczesne. Decyzja została zaskarżona do sądu. W skardze T. K. i D. B. – K. zarzucili, że nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem są zmuszeni kwestionować decyzję w trybie nadzwyczajnym. Błędne jest działanie organu, który zakres oddziaływania inwestycji oparł wyłącznie na gołosłownym oświadczeniu inwestora. Skarżący nie zgodzili się z tym, że mogą formułować ewentualne zarzuty w toku dalszego postępowania - w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących rodzaj i gęstość zabudowy ma największy wpływ na działki sąsiadujące, ponadto stwarza pole do naruszenia własności w zakresie oddziaływań pośrednich na grunt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja, wydana w postępowaniu wznowieniowym, którą odmówiono uchylenia dotychczasowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organy przyjęły bowiem, że skarżącym nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości znajdującej się po przeciwnej stronie ul. [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już pogląd, że w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stronami oprócz wnioskodawcy (inwestora) - mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jako że wynik tego postępowania może oddziaływać w sposób bezpośredni na ich interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa (por. uchwałę NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 - ONSA 1995 r. nr 4, poz. 154). Nie jest również kwestionowane, że stronami tego postępowania mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem nieruchomości, na której zaplanowano realizację konkretnej inwestycji, o ile zasięg oddziaływanej inwestycji i z tym związany stopień uciążliwości może spowodować naruszenie interesu prawnego tych osób (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 206/10 - Lex nr 786768). Chodzi o właścicieli i użytkowników wieczystych działek położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08 - Lex nr 555221 w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie każdy właściciel i użytkownik wieczysty działki usytuowanej w obszarze analizowanym będzie stroną tego postępowania, lecz tylko ten, który w okolicznościach konkretnej sprawy będzie w stanie wykazać naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Podzielić więc należy stanowisko, organów administracyjnych, że to na konkretnym podmiocie ciąży obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego i o legitymacji danej osoby bycia stroną w takim postępowaniu decydują okoliczności konkretnej sprawy. Organy trafnie ustaliły, skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym zaplanowano budowę obiektu budowlanego, lecz ich nieruchomość znajduje się po przeciwnej stronie ulicy. Legitymację skarżących do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji należało więc rozważyć z punktu widzenia możliwości naruszenia interesu prawnego właścicieli dalej położonych nieruchomości. Zamierzenie budowlane dotyczyło budowy obiektu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i budynku technicznego pompy ciepła. Z uwagi na rodzaj, rozmiar i charakter planowanej zabudowy nie jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w znaczeniu wynikającym z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.). W ocenie Sądu organy wykazały, że realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących. Ogólnikowe odwołanie się do norm prawa sąsiedzkiego jest niewystraczające a wskazane okoliczności albo dotyczą późniejszego etapu realizacyjnego inwestycji albo aspektów faktycznych a nie prawnych. Podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych. Tym samym brak jest bezpośredniego związku pomiędzy kwestionowaną decyzją a sytuacją prawną skarżących. Realizacja planowanej inwestycji nie przyczyni się bowiem w jakimkolwiek stopniu do ograniczenia sposobu wykonywania władztwa na nieruchomości skarżących. Nie można na etapie ustalenia warunków zabudowy z góry założyć, że realizacja zamierzenia budowlanego spowoduje przekroczenie dopuszczalnych parametrów wyznaczonych innymi przepisami w tym związanych z ochroną środowiska np. poziomów hałasu, np. z powodu zwiększonego ruchu samochodów. Określenie układu komunikacyjnego stanowi element projektu budowlanego, stąd na etapie ustalenia warunków zabudowy terenu nie jest możliwe do ustalania, czy w wyniku realizacji inwestycji przekroczone zostaną dopuszczalne normy poziomu oddziaływania na środowisko. Ponadto z drogi publicznej, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach. W powszechnie obowiązujących przepisach brak zaś jest normy, która pozwalałaby właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości położonej w obszarze analizowanym, wyznaczonym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, sprzeciwić się inwestycji tylko z tego powodu, że obiekt taki zmieni dotychczasowe warunki przebywania w danym miejscu. Podstawy do takich twierdzeń nie daje przywołany art. 23 Kodeksu cywilnego, poza tym ochrona dobra osobistego zagrożonego cudzym działaniem jest uzasadniona wówczas, gdy działanie to jest bezprawne (art. 24 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego). Zdaniem Sądu podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji nie stwarza także art. 144 Kodeksu cywilnego, jako że w przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy nie mogło dojść do zakłócenia korzystania przez skarżącego z nieruchomości, której jest właścicielem, ponad przeciętną miarę, wynikającą z przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tym samym organy administracji prawidłowo uznały, że skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki oznaczonej nr 45. W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli pozostawała jedynie kwestia, czy wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy było obarczone jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a. Poza zakresem kontroli pozostawały natomiast podnoszone przez skarżących kwestie wadliwości samej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym. Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że istniały przesłanki do uznania we wznowieniowym postępowaniu, że skarżący nie wykazali istnienia własnego interesu prawnego usprawiedliwiającego status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu, a tym samym do podjęcia decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).