II SA/Bd 1114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej A. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) skarżącej A. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. II SA/Bd 1114/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 3 pkt 10 i pkt 22 art. 16 a ust 1-2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. tj. z 2006, Nr 139, poz. 992; ze zm.) i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959) odmówił przyznania [...] (dalej jako: "skarżąca") specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od [...]2013 r. do [...]2013 r. na babcię - [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ze świadectwa pracy z dnia [...].2004 r. wystawionego przez firmę [...] wynika bowiem, że ustanie zatrudnienia nastąpiło w związku z upływem czasu na jaki została zawarta umowa o prace. Organ podkreślił również, że nie dopatrzył się związku przyczynowego między ustaniem zatrudnienia skarżącej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skarżąca jest bowiem osobą bezrobotną od [...] 2004 r. a jej babcia została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczeniem z dnia [...].2005 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 10 i pkt 22 w zw. z art. 16 a ust. 1-2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 nr 139, poz. 992; ze zm.) w związku z art. 13 ust. 5, art. 14 pkt 1 oraz art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. tj. z 2009, Nr 153, poz. 1227; ze zm.) poprzez nie zastosowanie zasad ustalania daty powstania niepełnosprawności jako kryterium określenia ustalenia prawa do świadczenia rentowego. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca wskazała, że organ administracji nie wziął pod uwagę, że ,w świetle orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] 2004 r., jej babcia jest niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji od [...]2004 r. do [...]2005 r. Oznacza to zatem, że data powstania niepełnosprawności u babci skarżącej przypada na okres kiedy skarżąca jeszcze pracowała. Skarżąca podkreśliła też, że nie wystąpiła o przedłużenie umowy z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad babcią. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego – tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej oraz nie przeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego, a także naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nie powiadomienie strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...]2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, odnosząc się do zarzutu o braku powiadomienie strony o wszczęciu z urzędu postępowania, wyjaśniło, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...]2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia. Jak bowiem wynika z akt jest zatrudnienie zakończyło się z dniem [...]2004 r., z upływem czasu, na który została zawarta umowa. Kolegium wywiodło również, że wpływu na ocenę spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania świadczenia nie może mieć okoliczność, że do 30 czerwca 2013 r. - tj. do dnia wygaśnięcia decyzji, pobierała ona świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną babcią, W skardze do sądu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 3 pkt 10 i pkt 22 w zw. z art. 16 a ust. 1-2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 nr 139, poz. 992; ze zm.) w związku z art. 13 ust. 5, art. 14 pkt 1 oraz art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. tj. z 2009, Nr 153, poz. 1227; ze zm.) poprzez nie zastosowanie zasad ustalania daty powstania niepełnosprawności jako kryterium określenia ustalenia prawa do świadczenia rentowego. Ponadto jej zdaniem organ naruszył przepis: art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, art. 7 w związku z art. 75 i 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 i art. 89 k.p.a. poprzez brak dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej oraz odmówienie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Skarżąca zarzuciła również organowi naruszenie: art. 8 k.p.a., przez nieuwzględnienie jej słusznego interesu, art. 10 k.p.a przez zaniechanie wysłuchania strony oraz art. 9 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniósł, że zasiłek specjalny przysługuje w sytuacji, gdy opiekun rezygnuje z zatrudnienia, Ustawodawca nie przewidział zaś przyznania tego świadczenia osobom nie podejmującym zatrudnienia. Organ dodał, że wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej zwaną: "ustawą o świadczeniach rodzinnych", zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia było uznanie przez organy obu instancji, że nie spełnia ona wymogu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organy obu instancji zwróciły bowiem uwagę, że stosunek pracy zawarty między skarżącą, a firmą [...] sp. z o.o. w [...] ustał [...] 2004 r. w wyniku upływu czasu, na jaki został zawarty. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że wbrew twierdzeniom organu zakończenie umowy o pracę zawartej na czas określony może być w niektórych sytuacjach uznane za rezygnację z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można bowiem ograniczać pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" do sytuacji, w której pracownik w trakcie trwającego stosunku pracy występuje do pracodawcy o jego rozwiązanie, wskazując przy tym, że wniosek o rozwiązanie umowy spowodowany jest koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia może mieć miejsce także wówczas, gdy, mimo chęci ze strony pracodawcy dalszego zatrudniania pracownika, pracownik ten przed upływem okresu, na jaki została zawarta umowa o pracę, nie zwróci się do pracodawcy z prośbą o zawarcie kolejnej umowy o pracę. W takiej sytuacji, aby organ mógł skutecznie powoływać się na brak spełnienia przez stronę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia powinien zbadać okoliczności, w jakich doszło do ustania stosunku pracy, w szczególności zaś zwrócić się do strony skarżącej o wyjaśnienia w tym przedmiocie. W sytuacji zaś twierdzeń strony o istnieniu możliwości dalszego zatrudnienia po dacie [...]2004 r., (poprzez zawarcie następnej umowy o pracę), a następnie o rezygnacji z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, koniecznym było zobowiązanie skarżącej do wskazania dowodów na powyższą okoliczność, w tym przede wszystkim pochodzących od dotychczasowego pracodawcy, tj. firmę [...] sp. z o.o. Mając na uwadze trudności, jakie nasuwać może ustalenie przyczyn ustania stosunku pracy, organ powinien też zbadać czy istnieje związek czasowy między ustaniem zatrudnienia skarżącej, a koniecznością sprawowania przez nią stałej opieki nad babcią. Do kwestii tej odniósł się organ I instancji, stwierdzając brak istnienia takiego związku przyczynowo-skutkowego i uzasadniając to tym, że babcia skarżącej orzeczeniem wydanym w dniu [...].2005 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji, a skarżąca jest osobą bezrobotna od [...]2004 r. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie zakwestionowała strona skarżąca, podnosząc że jej babcia legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]2004 r. stwierdzającym okresową całkowitą niezdolności do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji od [...]2004 r. do [...]2005 r. Kolegium nie ustosunkowało się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej, ograniczając w zasadzie swoją argumentację do stwierdzenia, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia. Zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu, nie oznacza rzecz jasna wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do przyjęcia poglądu, iż osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie podejmowały zatrudnienia i którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne wyczerpały przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ww. ustawy. Wskazany przepis został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek zmiany tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku wejścia w życie ustawy zmieniającej (1 stycznia 2013 r.) wprowadzono do palety świadczeń opiekuńczych zupełnie nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, a ponadto zmodyfikowano zasady i warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przytoczonego powyżej przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że prawo do otrzymania nowego świadczenia opiekuńczego uwarunkowane zostało spełnieniem wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki. Warunek rezygnacji z zatrudnienia, jako przesłanka otrzymania świadczenia opiekuńczego, dotyczy też świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1), z tym, że w przypadku tego ostatniego świadczenia został on ustanowiony w ramach alternatywy, wraz z przesłanką nie pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego spełnienie przez osobę ubiegającą się o to świadczenie którejkolwiek z tych dwóch przesłanek uprawniało zarówno przed ww. zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaki i po dokonaniu tej zmiany, do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadzona ustawą zmieniającą modyfikacja świadczenia pielęgnacyjnego nie zmieniła więc tej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, którą w dalszym ciągu jest nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmieniła ona natomiast warunki dotyczące podmiotów, nad którymi sprawowana może być opieka, określając w szczególności, w stosunku do osoby wymagającej opieki wymóg, aby niepełnosprawność tej osoby powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b). Uwzględniając zatem okoliczność, że ustawodawca wprowadzając modyfikacje zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczające de facto zakres podmiotowy tego świadczenia, jednocześnie wprowadził nowe świadczenie opiekuńcze, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy stwierdzić należy, że założył on, iż przynajmniej cześć osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach, może ubiegać się o pomoc państwa w związku z pełnieniem opieki nad osobą niepełnosprawną, w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z tym, że jednak, z woli ustawodawcy, wyrażonej w sposób nie budzący wątpliwości językowych, przesłanką otrzymania tego ostatniego świadczenia, w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego jest wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie- jak to ma miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego- wymóg rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wyraźnie obwarował prawo do tego świadczenia warunkiem nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego zdeterminował to uprawnienie już wyłącznie warunkiem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to tym samym uznać należy, że jego wolą było takie właśnie określenie przesłanek otrzymania omawianych świadczeń oraz w efekcie zróżnicowanie tych przesłanek w zależności od rodzaju świadczenia. Wola ta wynika z literalnego brzmienia art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z faktu jednoczesnego wprowadzenia zmiany katalogu świadczeń opiekuńczych, mocą której ustanowione zostało zupełnie nowe świadczenie opiekuńcze (specjalny zasiłek opiekuńczy) i zmodyfikowane dotychczas istniejące świadczenie pielęgnacyjne. Dokonanie kompleksowej zmiany zasad udzielania pomocy w formie świadczeń opiekuńczych, w tym wyraźne rozróżnienie w art. 16a przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i w art. 17 ust. 1 przesłanki nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie pozwala na utożsamienie tych przesłanek i przyjęcie, że osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to też osoba nie podejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy otrzymała ona świadczenie pielęgnacyjne w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Takie rozumienie tej przesłanki bowiem nie tylko byłoby nie do pogodzenia z literalnym brzmieniem przepisu, w tym i z regułą wykładni językowej, iż różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia, ale także pomijałoby ono całkowicie kontekst systemowy wprowadzonej zmiany katalogu świadczeń opiekuńczych, który w żadnym wypadku nie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było przyjęcie rozwiązania prawnego, aby specjalny zasiłek opiekuńczy stanowił kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego (to pierwsze świadczenie określone zostało pod niższą jednostką redakcyjną, niż świadczenie pielęgnacyjne), a wręcz przeciwnie -uzasadnia twierdzenie, że w wypadku tych świadczeń mamy do czynienia z dwoma odmiennymi i niezależnymi systemami wsparcia osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, organy, wskutek dokonania błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego niewłaściwego zastosowania, nie dokonały pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie oceniły spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym organy naruszyły przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak w niniejszym wyroku i właściwie przepis ten zastosuje. Jednocześnie organ podejmie wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezbędne do dokonania oceny wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 16a powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.