II SA/Bd 1119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 740 (siedemset czterdzieści 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem z dnia [...] Proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej [...] w B. wystąpił do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie cmentarza rzymskokatolickiego na terenie działki nr [...] w miejscowości W. Decyzją z dnia [...], znak [...], na podstawie art. 4 ust.2 pkt 1, art. 50 ust.1 pkt 2, art.53 ust.4 pkt9, art. 54 i 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 717, zwanej dalej: "u.p.z.p.") Wójt Gminy Ł. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie cmentarza rzymskokatolickiego na terenie działki nr [...] w miejscowości W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że w świetle ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. uchwalonego Uchwałą Nr XXXV/233/2006 Rady Gminy w Ł. z dnia 27 października 2006 r. nie zachodzi okoliczność wynikająca z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem oraz nie zachodzi konieczność uzyskania opinii oraz uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 pkt. 1-11 cytowanej wyżej ustawy. Ponadto wskazał, że A. i J. B. pisemnie nie wyrazili zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji uzasadniając to tym, że przedmiotowa inwestycja znalazłaby się w zbyt bliskiej odległości od ich posesji, źle wpływałaby na ich stan psychiczny i kolidowała z ich planami inwestycyjnymi na przyszłość. W ocenie organu I instancji lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie naruszała przepisów prawa ani nie będzie naruszała interesów osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołali się A. i J. B. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie § 1, § 2, § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz.315). Podnieśli, że granice cmentarza są planowane zaledwie 37 metrów od zabudowań, a ponadto nie uwzględniono podstawowej kwestii o charakterze sanitarnym, a mianowicie wysokiego poziomu wód gruntowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...], znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 54 pkt 2 ww ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza również przepis art. 56 cyt. ustawy, który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 ww ustawy, który stanowi, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, przez co należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Zdaniem organu odwoławczego planowane przedsięwzięcie zaliczane do inwestycji celu publicznego nie wymaga spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Może wiec zostać zrealizowane pod warunkiem zapewnienia zgodności z przepisami odrębnym. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną podnoszoną przez skarżących jest dochowanie warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). W szczególności naruszenia § 3 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Organ II instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy Ł. dopuścił możliwość zastosowania zmniejszenia odległości do usytuowania cmentarza, gdyż budynki mieszkalne są usytuowane w odległości 50 m od planowanej inwestycji. Wprawdzie strona podnosi, że istnieją budynki usytuowane w odległości 37 m, jednak nie są to zabudowania mieszkalne, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności. Powyższa okoliczność umożliwia usytuowanie planowego przedsięwzięcia w mniejszej odległości. Ponadto został spełniony warunek posiadania sieci wodociągowej i podłączenia do niej wszystkich budynków korzystających z wody. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli A. i J. B. wnosząc o uchylenie kwestionowanych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy w swym rozstrzygnięciu nie odniosły się do studium zagospodarowania przestrzennego, a powinny to uczynić, jeśli dla gminy Ł. nie ma ustalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ich ocenie odległość cmentarza od zabudowań powinna wynieść co najmniej 150 metrów. Nadto zarzuciły, że organy orzekające w sprawie nie podjęły próby ustalenia celowości inwestycji, czy możliwości innej lokalizacji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty zawarte w skardze nie określają wprawdzie naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jednak Sąd, zgodnie z art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i w oparciu o ten przepis może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygające znaczenia w tej sprawie ma art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012.poz.647 ze zm.), zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Obowiązek sporządzenia planu dla wskazanych kategorii obiektów lub przedsięwzięć, jako warunek ich lokalizacji lub wykonania, może zatem wynikać z przepisów odrębnych niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takim właśnie przepisem szczególnym jest regulacja zawarta w art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.-dalej jako ustawa o cmentarzach). Wprowadza ona bowiem modyfikację zasad ogólnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji celu publicznego, jaką jest założenie cmentarza. Art. 1 ust.1 ustawy o cmentarzach stanowi, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Z kolei w ust.2 tego przepisu wskazuje się, że o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego, zaś o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego decydują właściwe władze kościelne, ale lokalizacja takiej inwestycji może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (ust.3). Zgodnie natomiast z art.3 wskazanej ustawy, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z treści powyższych przepisów wynika, że realizacja inwestycji w postaci założenia lub rozszerzenia cmentarza-zarówno komunalnego jak i wyznaniowego-jest możliwa wyłącznie w oparciu o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że o tym, czy i w jakim miejscu gminy może zostać zlokalizowany bądź rozszerzony cmentarz, powinien decydować organ stanowiący gminy – rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jednoosobowy organ wykonawczy gminy formie decyzji administracyjnej. W ocenie sądu za taką interpretacją omawianych przepisów przemawia nie tylko ich gramatyczna treść i cel, ale także wykładnia systemowa, która to metoda interpretacji przepisu prawnego nakazuje brać pod uwagę założenia systemu prawa, w którym dany przepis funkcjonuje, treść innych norm prawa jak również położenie przedmiotowego przepisu w tekście aktu prawnego. Uznać zatem należy, iż skoro ustawodawca w art. 3 ustawy o cmentarzach stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi się, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, to przepisy te tworzą zintegrowaną regulację prawną w kwestii lokalizowania cmentarzy. W konsekwencji z zestawienia powyższych przepisów wynika, że ustalenie lokalizacji nowego cmentarza lub poszerzenie granic cmentarza już istniejącego nie jest możliwe w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 ustawy o cmentarzach i uznanie, że ustalenie lokalizacji nowego cmentarza lub poszerzenie granic cmentarza już istniejącego, w przypadku braku planu miejscowego jest możliwe w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dałoby się pogodzić z ratio legis tego przepisu. Regulacja zawarta w art. 3 ustawy o cmentarzach nakazująca, aby lokalizacja cmentarza następowała wyłącznie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostawałaby bowiem zbędną i jako taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system sprawny jest spójny, logiczny i zupełny. Powyższy pogląd prawny jest prezentowany przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. wyrok NSA z 11.10.2011r. II OSK 1390/11 dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 1151860,Wyrok NSA z 19.03.2010r.II OSK 574/09 LEX nr 597702). Bez znaczenia w odniesieniu do omawianej regulacji ma fakt, że dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Realizacja takiej inwestycji jest możliwa bowiem wyłącznie w oparciu o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie stanowi przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a jest jedynie zbiorem norm, które muszą być przestrzegane przez radę gminy i jednostki gminy na etapie opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego sąd uznał, że skoro założenie lub rozszerzenie cmentarza możliwe jest jedynie w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a plan taki nie został uchwalony, to realizacja takiej inwestycji nie jest w ogóle możliwa. Oznacza to, że wydanie zaskarżonej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie cmentarza rzymskokatolickiego na terenie działki nr [...] w miejscowości W. nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania przed sądem na podstawie art. 200 ustawy w zw. z art. 205§1 p.p.s.a.