II SA/Bd 112/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe na uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 24 lutego 2017 r. nr XXIV/225/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 112/18 UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] wniósł skargę na uchwałę nr XXIV/225/17 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2017 r., zarzucając: istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2016 r., pozycja 446 z późn. zm.- u.s.g.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych akt prawnych (Dz. U. Z 2016 r., pozycja 296 z późn. zm.) poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wnosząc stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa uchwała jest nieważna w rozumieniu 91 ust. 1 u.s.g., przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami u.s.g. i ustawy o ochronie zwierząt, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nie ogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych. Rada Miejska w [...] w § 3 uchwały postanowiła, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w [...]". Określenie takiego terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, co do charakteru prawnego uchwał w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami. Przyjmuje się, że jest to akt planowania o charakterze prawa miejscowego. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Taki charakter mają przepisy uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uchwała ta skierowana jest do szerokiego kręgu, określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w programie zadania. W konsekwencji też jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób przewidziany nim i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl wskazanego przepisu akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ponadto, oceniając ww. uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej, należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z normą konstytucyjną zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Skoro zaś zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie tego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc nieważnością aktu w całości. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, za jedyne właściwe należy uznać wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXIV/ 225/17 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24.02.2017. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] na rok 2017. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem. Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie charakteru prawnego gminnego programu opieki nad zwierzętami, wydanego na podstawie art. 11a ustawy z sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 określana skrótem u.o.z). Charakter programu opieki na zwierzętami jest źródłem zasadniczych rozbieżności zarówno w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądowym. Z jednej strony wskazuje się, że program jest aktem kierownictwa wewnętrznego, adresowanym wyłącznie do organów gmin i podporządkowanym ich podmiotom, a tym samym nie stanowi aktu prawa miejscowego, z drugiej strony, podnoszone jest, iż pomimo, że program ten stanowi specyficzny akt programowania, jest on aktem prawa miejscowego. Skala diametralnie różnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych oraz organów nadzoru świadczy w sposób jednoznaczny o skrajnie różnej możliwości interpretacji tych samych przepisów oraz wydawanych na ich podstawie, przez gminy, aktów prawnych. Uchwała rady gminy jest skierowana do organu wykonawczego gminy oraz innych podmiotów pozostających z gminą w stosunkach zależności organizacyjnej lub zależności wynikającej z zawartych umów/porozumień. Uchwała ta nie tworzy nowych sytuacji prawnych dla podmiotów znajdujących się poza strukturami gminy (np. mieszkańców). W orzecznictwie sądowym, opowiadającym się za uznaniem programu opieki nad zwierzętami za akt prawa miejscowego podnosi się, że do prawnej kwalifikacji danego aktu do kategorii prawa miejscowego wystarcza aby akt ten zawierał co najmniej jedną normę abstrakcyjną i generalną. W tym miejscu należy wskazać, że normy abstrakcyjne i generalne mogą zawierać również akty wewnętrzne (por. E. Ochendowski, Praw administracyjne. Część ogólna, Toruń 2013. s. 189), natomiast tym co przesądza o kryterium powszechności aktu (stanowiącej cechę definicyjną aktów prawa miejscowego, por. D. Dąbek, prawo miejscowe, Oficyna 2007) jest wyznaczenie kręgu jego adresatów. Akt jest aktem powszechnie obowiązującym, jeżeli jest skierowany do podmiotów znajdujących się poza strukturami administracji publicznej, tj. wiąże podmioty nie znajdujące się względem organu wydającego akt w jakimkolwiek stosunku zależności. Zakres podmiotowy adresatów aktu wskazuje, iż nie ma on charakteru powszechnie obowiązującego, a jego adresaci, zostali przez autora aktu określeni w sposób indywidualny. Zadania gminy[...], w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi będą wykonywały: -schronisko dla zwierząt w B., przy ul. [...] na podstawie zawartego porozumienia, - ZGK sp. z o.o. w[...], która jest spółką gminną ze 100% udziałem gminy w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt (§ 5 ust. 3 Programu), - inne podmioty, w szczególności właściciele gospodarstw rolnych mogących zapewnić transport zwierząt gospodarskich - na podstawie zawartej umowy (§ 5 ust. 3 Programu), - gospodarstwo rolne[...] - na podstawie zawartej umowy (§ 7 Programu), - lekarz weterynarii - na podstawie zawartej umowy (§ 8 ust. 1 Programu); - Gabinet Weterynaryjny[...], Ośrodek Rehabilitacji [...] z siedzibą w [...] - na podstawie zawartej umowy (§ 8 ust. 3 Programu), - lecznica weterynaryjna - na podstawie zawartej umowy (§ 10 ust. 3 i 4), - osoba, która podjęła się adopcji bezdomnego zwierzęcia - na podstawie umowy adopcyjnej (§ 10 ust. 5 Programu) Żaden inny podmiot, aniżeli wyżej wymienione, nie realizuje zadań gminy [...] w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Fakt realizacji zadania opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt przez podmioty zewnętrzne, wynika z faktu dokonania przez gminę, właśnie takiego wyboru formy realizacji zadania własnego. Pomimo wykonywania zadania własnego przez podmioty zewnętrzne, zadanie to pozostaje cały czas zadaniem własnym gminy, za realizację którego gmina ponosi bezpośrednio odpowiedzialność i przede wszystkim finansuje je z własnego budżetu. Należy jednocześnie z całą stanowczością wskazać, iż w przypadku innych niż gminne jednostki organizacyjne podmiotów, źródłem ich praw i obowiązków w zakresie realizowanego zadania są zawarte z tym podmiotami umowy, a nie Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Program ten jedynie systematyzuje sposób wykonania przez gminę swoich zadań. Program ten nie ingeruje w sferę prawną podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy, nie tworzy nowych sytuacji prawnych dla obywateli, nie jest też źródłem jakichkolwiek praw czy obowiązków. Szczegółowa analiza treści zaskarżonego Programu nie pozwala na wskazanie chociażby jednej normy abstrakcyjnej i generalnej skierowanej do podmiotu niezwiązanego z aparatem administracyjnym (organizacyjnie lub umownie). Stan ten w sposób jednoznaczny wskazuje, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy w związku z tym przyjąć, iż art. 11a ust. 1 u.o.z. nie stanowi podstawy do podejmowania przez radę gminy aktu prawa powszechnie obowiązującego, to jest takiego, który w sposób bezpośredni ingeruje w sferę prawną podmiotów znajdujących się poza strukturą administracji publicznej. Dlatego też należy przyjąć, iż prawidłowy akt prawny, podejmowany na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., nie jest w swej istocie aktem prawa miejscowego. W przypadku stwierdzenia przez sąd, iż program opieki nad zwierzętami zawiera normy abstrakcyjne i generalne skierowane do podmiotów spoza administracji, obowiązkiem sądu jest stwierdzenie nieważności tych norm jako przyjętych bez wyraźnej podstawy prawnej. Z ostrożności procesowej, w przypadku nie przyjęcia przedstawionych powyżej argumentów świadczących o tym, że zaskarżony Program nie jest aktem prawa miejscowego i wyroków w niniejszej sprawie po dniu 24 lutego 2018 r., wniesiono o stwierdzenie wydania uchwały XXIV/225/17 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie przy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2017 r., z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżoną uchwałą nr XXIV/225/17 z dnia 24.02.2017 r., Rada Miejska w [...] przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] na rok 2017. Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa[...]. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga wyjaśnienia, czy zaskarżona uchwała powinna być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem, skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 §1 zd. 1 u.s.g.) Uchwała rady gminy – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno – konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową (np. postanowienia odnoszące się do społecznych opiekunów czy osób udzielających tymczasowego schronienia § 9 pkt 2, § 10 pkt 6), jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych zajmowało zróżnicowane stanowisko na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno – abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot aktu prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłem prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę opowiada się za ugruntowanym w ostatnim czasie w orzecznictwie stanowiskiem, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840) stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide: np. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania własne gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. W ocenie Sądu przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Jak zatem wskazano, przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna więc podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.)