II SA/Bd 1120/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt czasowy postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] wpłynął do Wójta Gminy K. wniosek M. K. o zameldowanie jej na pobyt czasowy wraz z dziećmi E. i N. K. w lokalu pod adresem K. S. [...] gm. K. W uzasadnieniu wskazała, że w lokalu tym zamieszkuje z dziećmi i mężem od dnia [...]. Do wniosku załączyła zgłoszenia pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące. Organ meldunkowy przeprowadził postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] orzekającą o odmowie zameldowania M. K. wraz z nieletnimi dziećmi E. i N. K. na pobyt czasowy od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. w lokalu pod adresem K. S. [...] gm. K. Decyzja została wydana na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ stwierdził, że M. K. faktycznie przebywa wraz z dziećmi E. i N. w lokalu pod adresem, w którym ma nastąpić zameldowanie. Jednakże pobyt jej z dziećmi jest nielegalny. Wskazano, że pobyt osoby ubiegającej się o zameldowanie w lokalu musi mieć charakter pobytu legalnego, tylko taki pobyt uprawnia do zameldowania na podstawie art. 9 w/w ustawy. Wójt Gminy K. podniósł również, że instytucja zameldowania nie może sankcjonować samowoli, a więc sytuacji będącej następstwem naruszenia posiadania. Od decyzji M. K. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu i prawa do przebywania w nim, a ustaleniem przez organ faktu zamieszkania osób pod wskazanym adresem. Wskazała też, że ewidencja ludności stwierdza okoliczności faktyczne związane z pobytem osób pod danym adresem nie potwierdzając ich uprawnień do danych lokali, celem jej jest odzwierciedlenie stanu faktycznego, a nie rozstrzyganie o prawach do nieruchomości. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zameldowaniu na pobyt czasowy powyżej trzech miesięcy - od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. – M. K. wraz z nieletnimi dziećmi E. i N. K. w lokalu położonym w miejscowości K. S. [...] gm. K. Organ II instancji rozpatrując odwołanie M. K. oparł się na dowodach zebranych przez organ I instancji. Wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy – o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ewidencja ludności polega m. in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Wskazał ponadto, że obowiązek meldunkowy ustanawia art. 10 ust. 1 ustawy wskazując, że osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2a ustawy, przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Zgodnie natomiast z treścią art. 9 ust. 2b wynika, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ gminy - art. 47 ust. 1 i 2 ustawy. Organ wywiódł, że podstawową przesłanką zameldowania danej osoby pod określonym adresem jest jej pobyt w określonym lokalu. W związku z tym podstawą zameldowania danej osoby w lokalu jest poczynienie ustaleń, czy dana osoba w nim faktycznie przebywa z zamiarem stałego lub czasowego tam pobytu. W niniejszej sprawie fakt przebywania M. K. z nieletnimi dziećmi E. i N. pod wskazanym adresem jest okolicznością niesporną, gdyż organ meldunkowy w trakcie prowadzonego postępowania stwierdził, że faktycznie osoby, o których mowa wyżej przebywają i zamieszkują w przedmiotowym lokalu, ale pobyt ich jest pobytem nielegalnym. W ocenie organu odwoławczego obowiązujące przepisy meldunkowe służą należytej ewidencji osób w miejscu ich zamieszkania i nie mogą być wykorzystywane do celów, dla których nie zostały przewidziane. Dlatego też mylny jest pogląd organu I instancji, że zameldowanie odwołującej w przedmiotowym lokalu usankcjonowałoby samowolne jego zajęcie, z pogwałceniem woli właściciela mieszkania. Zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez W. G. K. W złożonej skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 6 – 8 oraz art. 107 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 4 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ust 2b, art. 9a, art. 9b ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy – o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podniósł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu wobec wniesienia jej przez podmiot nieuprawniony – wójta gminy, który jako organ pierwszej instancji wydawał decyzję w sprawie. Zgodnie z art. 28 K.p.a. "stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że interes prawny można wyprowadzić jedynie z przepisów prawa materialnego. "O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki (wyrok NSA z 29 czerwca 2001 r. sygn. IV SA 594/99, system informacji prawnej Lex nr 54166). Art. 29 wylicza podmioty mogące być stronami postępowania administracyjnego – stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Z powyższego wynika, że przymiot bycia stroną jest niezależny od posiadania osobowości prawnej. Już w początkach istnienia sądownictwa administracyjnego, bo w postanowieniu NSA z 31 maja 1982 r. (sygn. II SA 783/82, GAP nr 6/1986) przyjęto: "gdy organ administracji państwowej – zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami – rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą praw i obowiązków podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną postępowania nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne". Po przywróceniu w Polsce samorządu terytorialnego poglądy te nie uległy zmianie. W uchwale składu 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00 (ONSA z 2001 r. nr 1 poz. 17) "podkreślano, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego ani wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (organem prowadzącym postępowanie - np. postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 1990 r. sygn. SA/Wr 1202/90), ani wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od którego stanowiska zależy treść decyzji (art. 106 K.p.a. - wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 1971/93, "Wokanda" 1994, nr 6, s. 34 czy też wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. II SA 1625/94, "Wokanda" 1995, nr 8, s. 33). Szczególnie dobitnie pogląd ten został zaakcentowany w postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z. 4, poz. 7). Stwierdzono w nim, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (art. 197 K.p.a.). Podkreślono, że pojęcie strony definiują art. 28 i 29 K.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki bowiem ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych." W uchwale tej podkreślono, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego wyznaczona jest przez dwie kategorie prawne: kompetencję oraz osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne i w postępowaniu administracyjnym działa jako organ prowadzący postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale Sądu Najwyższego z 22 października 1984 r. (sygn. III AZP 5/84, OSPiKA z 1986 r. nr 2, poz. 26) podniesiono, że podstawowym kryterium wyróżniającym stronę stanowi jej interes prawny lub obowiązek, a zatem cechy nie mające żadnego znaczenia przy określaniu pozycji prawnej organu. Rozstrzygając sprawę organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych k.p.a.; występuje on w roli strażnika praworządności i wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną postępowania administracyjnego w stosunkach cywilnoprawnych, uzależnionych od treści wydanej decyzji. W ustawowej roli organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję także wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyklucza możliwość jednoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i dążącej do uzyskania korzystnej dla siebie decyzji. Nie jest możliwe występowanie w tym samym postępowaniu jako strona, dbająca o swój własny interes prawny i jako organ prowadzący postępowanie. Tym samym gmina nie jest stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której decyzję wydał Wójt Gminy, jako organ pierwszej instancji. Tym samym nie może on wnieść skargi do sądu administracyjnego. Jest to stanowisko powszechnie aprobowane w orzecznictwie sądowym (przykładowo wyrok NSA z 26 maja 1982 r., sygn. SA/Gd 165/82, postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r., sygn. 802/95, ONSA 1997 r. nr 4, poz. 179, wyrok z 27 października 1998 r., sygn. II SA 1284/98, Lex nr 41376, wyrok z 14 lutego 2008 r., sygn. II SA/Lu 38/08, Lex nr 466057). Rejestracja pobytu ma tylko charakter ewidencyjny i nie można z tego powodu rościć pretensji do lokalu. A w szczególności, jeżeli pobyt ma charakter czasowy, jak w niniejszej sprawie. Poglądy skarżącego są wyrazem dość powszechnego w społeczeństwie przekonania, że fakt zameldowania uprawnia do lokalu. Tak jednak nie jest, a zameldowanie, jak to już wyżej wspomniano, ma charakter tylko rejestracyjny. Uzasadnia to, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucenie skargi.