II SA/Bd 1131/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "SKO" bądź "Kolegium") w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...], którą to decyzją Prezydent odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym 34, położonej w rejonie ulicy [...], stanowiącej własność skarżącego D. Ch. , na działki nr 34/1, 34/2 i 34/3. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Na wniosek skarżącego D. Ch. Prezydent Miasta [...] (zwany dalej w skrócie "Prezydentem") decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, 1a, 2, art. 98a ust. 1,3, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, zwanej w skrócie "u.g.n.") zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w[...], w rejonie ulicy[...], polegającego na podziale działki geodezyjnej o numerze ewidencyjnym 34 o powierzchni 0,7444 ha, zapisanej w KW[...], na działki nr 34/1, 34/2 i 34/3. Następnie Prezydent decyzją z dnia [...] ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 27.969,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w[...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 34 o pow. 0,7444 ha spowodowanego jej podziałem. Orzeczenie to organ uzasadnił tym, iż w dniu [...]r. na wniosek skarżącego została wydana ww. decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 34, położonej w[...]. W wyniku podziału zostały wyodrębnione trzy działki: nr 43/1 o pow. 0,0141 ha (droga wewnętrzna), nr 34/2 o pow. 0, 1532 ha i nr 34/3 o pow. 0, 5771 ha. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 28 czerwca 2007 r. Stosownie do obowiązującą w tej dacie uchwały Rady Miejskiej w [...] wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynosiła 50% różnicy wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przed podziałem na 29.2776,00 zł, a po podziale na 85.715,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 55.939,00 zł, w konsekwencji opłata adiacencka obliczona z uwzględnieniem stawki 50 % wynosi 27.969,50 zł. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z dnia [...]r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."). Po rozpatrzeniu tego wniosku SKO w [...], na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. decyzją z dnia [...]r. stwierdziło, że decyzja Prezydenta z dnia [...] r. o podziale nieruchomości wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium uznało, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent zatwierdził projekt podziału działki nr 34 niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto niezgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. dokonał wydzielenia z nieruchomości przeznaczonej na cele rolne i leśne tj. z działki nr 34 działek o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Dopuścił się zatem rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium nie stwierdziło jednakże nieważności decyzji z dnia [...] r., ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne – na jej podstawie aktem notarialnym została przeniesiona własność działki nr 34/2 na rzecz D. i M. S. Skarżący wniósł także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] SKO w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] r. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. Skargę D. Ch. na tą decyzję Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 21/11). Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł do Prezydenta o zmianę jego decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej podział działki nr 34 – w zakresie błędnie przyjętej przez organ podstawy prawnej. Wnioskodawca zaznaczył, że występował już o takową zmianę pismem z dnia 25 marca 2010 r., ale nie otrzymał decyzji w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym 34, położonej w rejonie ul. [...], stanowiącej własność skarżącego, na działki nr 34/1, 34/2 i 34/3. Odwołując się skarżący podniósł, że podstawa prawna przyjęta w decyzji podziałowej z dnia [...] r. jest niewłaściwa. We wniosku o podział nieruchomości nie wnosił bowiem o podział działki nr 34 zgodnie z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ale jego intencją było wydzielenie wyłącznie jednej działki budowlanej zabudowanej zespołem budynków garażowych oraz późniejsza jej sprzedaż. Pozostała część działki miała być i jest użytkowana rolniczo. Podstawą podziału powinien być zatem art. 95 ust. 7 u.g.n. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego SKO w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego postępowania decyzją z dnia [...] Prezydent na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia 8 czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym 34, położonej w rejonie ul. [...], stanowiącej własność skarżącego, na działki nr 34/1, 34/2 i 34/3. Zdaniem Prezydenta zmianie decyzji z dnia [...] r. sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz nie przemawia za zmianą słuszny interes społeczny. Prezydent podniósł, że ustawa o gospodarce nieruchomościami daje możliwość wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (art. 97 pkt 7 u.g.n.). Działka będąca przedmiotem podziału zabudowana jest jedynie zespołem budynków garażowych, a nie budynkiem mieszkalnym. Obecne przepisy nie przewidują możliwości wydzielenia działki budowlanej zabudowanej zespołem budynków garażowych, wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę, o co wnioskuje skarżący. Organ podkreślił, powołując się w tej mierze na wyrok NSA z 30 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1504/07), że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może nastąpić na podstawie przepisów już nieobowiązujących ani nie może rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. Brak także słusznego interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji. Nastąpiło bowiem przeniesienie własności wydzielonej w wyniku podziału działki nr 34/2. Decyzja wywołana zatem nieodwracalne skutki prawne. Uniknięcie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej przez stronę nie może stanowić przesłanki do zmiany decyzji podziałowej. Odwołując się skarżący podniósł, że organ I instancji nie wskazał, jaki przepis szczególny sprzeciwia się zmianie decyzji. Podkreślił, że zmiana decyzji nie skutkuje zmianą granic podziału oraz spełnia wymogi przepisów szczególnych. Tym samym zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zostałaby dokonana w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Za zasadnością zmiany decyzji przemawia zdaniem odwołującego zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony oraz fakt, iż błąd organu nie może powodować negatywnych skutków dla strony. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...]r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji dnia [...]r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym 34. Kolegium, odnosząc się do przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stwierdziło, że decyzja z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną, na mocy tej decyzji strona nabyła prawo oraz za jej zmianą przemawia interes strony. Jednakże zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w tym samym stanie prawnym. Ponadto w tym trybie nie może być weryfikowana decyzja, która zawiera wady kwalifikowane – a taką właśnie wadę kwalifikowaną zawiera decyzja Prezydenta z dnia [...]r., o czym przesądziło postępowanie dotyczące stwierdzenia jej nieważności. W tym względzie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 339/10), stwierdzający, że w trybie art. 155 k.p.a. co do zasady niedopuszczalna jest zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także, że nie jest możliwa weryfikacja decyzji w oparciu tylko o jedną przesłankę określoną w art. 155 k.p.a. tj. wówczas, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. W skardze do sądu administracyjnego D. Ch. wniósł o uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] r., zarzucając jej naruszenie art. 155 k.p.a. oraz art. 93 ust. 2a u.g.n. Skarżący podkreślił, decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości z dnia [...]r. została wydana niezgodnie z jego wnioskiem, nie wnosił bowiem o dokonanie podziału zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tej wadliwiej decyzji (o wadliwości decyzji przesądziła decyzja SKO w [...] z dnia [...]r.) było nałożenie na skarżącego decyzją z dnia [...]r. opłaty adiacenckiej. Nastąpiło to niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż w przypadku dokonania podziału nieruchomości niezależnie od planu miejscowego, o co skarżący wnosił – stosownie do art. 98a ust. 2 u.g.n. opłaty adiacenckiej nie ustala się. Skutkiem powyższego jest to, że pomimo wadliwego podziału dokonanego przy organ, przy braku winy skarżącego, organ próbuje od skarżącego wyegzekwować ogromną kwotę pieniędzy tytułem wadliwego podziału. W tej sytuacji skarżący, podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Prezydenta z dnia [...]r., a ponadto wskazując na stwierdzone przez WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r. naruszenie art. 8 k.p.a. w toku postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej – stwierdził, że spełnione są określone w art. 155 k.p.a. przesłanki zmiany decyzji z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym 34. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotne jest, że decyzja ta została wydana w trybie art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 jest jednym z kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanaym (dla których właściwy jest także tryb określony w art. 156 k.p.a.) lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to stanowisko zgodnie przyjęte zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie. Podziela go także Sąd w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta z dnia [...] r. zatwierdzająca podział działki nr 34 została już poddana weryfikacji w trybie nadzwyczajnym tj. w trybie art. 156 i została uznana za obarczoną wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To, że stwierdzając taką wadę SKO w [...] w decyzji z dnia [...] r. nie stwierdziło nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...]r., poprzestając na stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa nie zmienia tego, że decyzja Prezydenta została uznana za wadliwą w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa jest przewidzianym w art. 156 § 2 k.p.a. sposobem zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku kiedy wprawdzie decyzja jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., jednakże wywołała nieodwracalne skutki prawne. Już powyższe prowadzi do wniosku, że niezależnie od rodzaju argumentacji podnoszonej przez skarżącego Kolegium nie mogło dokonać zmiany decyzji z dnia [...] r. W przypadku wydania w opisanej sytuacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. byłaby ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec tego wszelkie zarzuty dotyczące istnienia bądź nieistnienia opisanych w art. 155 przesłanek wydania decyzji zmieniającej decyzję pierwotną nie mają znaczenia dla sprawy. Zaznaczyć należy, że odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11). Z drugiej jednakże strony należy podkreślić, tak jak to uczynił tutejszy Sąd w ww. wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., że powstanie szkody wyrządzonej wskutek wydania decyzji, której wadliwość stwierdzono w trybie art. 156 § 1 k.p.a. rodzi po stronie skarżącego roszczenie odszkodowawcze. W przypadku zatem jeżeli organ rozpoczął dochodzenie należności określonej decyzją ustalającą opłatę adiacencką, naraża się na żądanie skarżącego naprawienia szkody w trybie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Realizacja tego prawa skarżącego nie może jednakże nastąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym, lecz w postępowaniu przed sądem powszechnym i zależy od aktywności skarżącego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.