II SA/Bd 1133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę. II SA/Bd 1133/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania W. W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...] orzekającą o odmowie lokalizacji zjazdu indywidualnego z ul. [...] (działka nr [...], Obr.[...]) na działkę nr [...] do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T. Na podstawie akt sprawy ustalono, że wnioskiem z dnia [...] W. W. zwróciła się do Miejskiego Zarządu Dróg w T. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w pasie drogowym ulicy [...] na działkę nr [....] do istniejącego budynku mieszkalnego. Wniosek ten był umotywowany koniecznością polepszenia warunków dojazdu do posesji, gdyż obecna obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywająca się zjazdem z ulicy [...], w ocenie wnioskodawczyni jest utrudniona. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na omawianym odcinku ulica [...] w T. posiada klasę [...] - droga główna z kategorią drogi krajowej [...], natomiast ulica [...] jest drogą klasy L - droga lokalna i w tej ulicy jest już zlokalizowany zjazd, który obsługuje posesję przy ul. [...]. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w terenie stwierdzono, że ulica [...] jest drogą utwardzoną, a jej parametry szer. 2,50 - 3,00 m umożliwiają manewrowanie pojazdem celu dojazdu do posesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że planowany zjazd znalazłby się bezpośrednio w strefie segregacji ruchu skrzyżowania ulic [...] i [...], w obszarze mostu przez Wisłę, widoczność zostałaby ograniczona i nie byłyby zachowane podstawowe warunki ruchu drogowego. Organ podkreślił, że takie zagrożenie sygnalizowali niezależni audytorzy bezpieczeństwa ruchu drogowego w raporcie z audytu inwestycji dla budowy mostu drogowego w T., sporządzonego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podzieliło również motywy, jakimi kierował się organ pierwszej instancji dokonując subsumpcji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Organy obu instancji powołały się w tym zakresie na przepis art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z póżn. zm.), dalej jako u.d.p., w myśl którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 tej ustawy, przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W ocenie organów orzekających usytuowanie zjazdu zgodnie z wnioskiem naruszałoby także przepis § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej jako rozporządzenie, nakazującym ograniczanie na drodze klasy G budowy zjazdów poprzez poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, a także przepis § 113 ust.7 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1), w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu drogę (pkt 2), na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5). Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez W. W. w odwołaniu od decyzji organu I instancji SKO wskazało, że odmowa wydania zezwolenia na usytuowanie zjazdu ze względu na warunki techniczne dróg jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na wnioskowany zjazd. Rozważając kolizję między interesem odwołującej się jako jednostki a interesem społecznym organ odwoławczy uznał, że w sferze organizacji ruchu drogowego priorytetowo potraktować należy interes społeczny wyrażający się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa tego ruchu dla użytkowników dróg. Jest to istotna przesłanka zaskarżonego rozstrzygnięcia wobec faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie posesji odwołującej został wybudowany most drogowy przez Wisłę, w związku z tym komunikacja z pobliskimi ulicami: [...], [...], [....] i [...] została przebudowana i całkowicie zmieniona. Wzdłuż newralgicznego odcinka wzmożonego ruchu, przy [...] (obejmującego również nieruchomość odwołującej) usytuowano ekrany akustyczne. Proponowany zjazd musiałby się odbyć bramą, co w świetle audytu (str. 11 akt sprawy) przygotowanego przez specjalistów ruchu drogowego stanowi rozwiązanie niedopuszczalne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż stwarzałoby potencjalne miejsce kolizji drogowych. Organ odwoławczy wskazał, że przebudowa drogi, w związku z budową mostu drogowego, doprowadziła wprawdzie do likwidacji dotychczas istniejącego zjazdu, z którego korzystała W. W., ale obecnie dojazd do jej posesji z ulicy [....] odbywa się poprzez zjazd na ulicę [...], która jest drogą klasy lokalnej. Skargę na decyzję SKO w T. wniosła W. W. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub zmiany tej decyzji w całości i wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ulica [....], na której obecnie zlokalizowany jest zjazd na jej posesję, nie przekracza 3 metrów szerokości, co uniemożliwia manewrowanie samochodem oraz dojazd do nieruchomości pojazdom Straży Pożarnej. Powołała się również na okoliczność, że na skutek zmiany lokalizacji zjazdu z ul. [...] na ul. [...] ma obecnie utrudniony dostęp do drzwi wejściowych domu jako że jest osobą niepełnosprawną, poruszającą się na wózku inwalidzkim. Zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przekroczyły granice swobody uznania, skoro odmówiły lokalizacji wnioskowanego zjazdu w sytuacji, gdy kilkanaście metrów od jej posesji, na sąsiedniej nieruchomości zlokalizowana jest brama i indywidualny zjazd w kierunku ul. [...], co oznacza, że naruszona została zasada równości stron wobec prawa. Nie zgadzając się z argumentacją zaprezentowaną przez organ odwoławczy co do wystąpienia przesłanek określonych w § 113 wskazanego wyżej rozporządzenia skarżąca stwierdziła, że najbliższe skrzyżowanie znajduje się w odległości kilkuset metrów od jej posesji, a obecnie intensywność ruchu drogowego w tym rejonie zmniejszyła się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli stała się decyzja o odmowie lokalizacji zjazdu indywidualnego oparta na art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Nie oznacza to jednak, że ilekroć właściciel nieruchomości przyległej do pasa drogowego drogi publicznej wystąpi z wnioskiem o wyrażenie zgody na lokalizację w określonym miejscu zjazdu z drogi publicznej, to zawsze zarządca drogi zobligowany jest do udzielenia takiego zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 ustawy, przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgoda na lokalizację zjazdu bądź też odmowa wyrażenia takiej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, która jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza jednak, że organ działa w sposób dowolny, ponieważ wydając decyzję w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu organ kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 4 ww rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z kolei z § 77 ww. rozporządzenia wynika, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W sprawie zastosowanie znalazł również przepis § 113 ust.7 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1), w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu drogę (pkt 2), na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5). Wskazać należy, że ratio legis powołanych przepisów polega na zapewnieniu skutecznej realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych wprowadzają bowiem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności, co pozostaje w zgodzie z granicami konstytucyjnej ochrony własności zakreślonymi w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010r., I OSK 319/10, LEX nr 745213). Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca posiada bezpośredni dostęp do drogi klasy L (ul. [....]) poprzez zlokalizowany tam zjazd. Wniosek o wrażenie zgody na lokalizację zjazdu z nieruchomości skarżącej bezpośrednio na ul [...] (droga klasy G) uzasadniany jest interesem skarżącej wyrażającym się lepszą dostępnością do budynku mieszkalnego od ul. [...] zarówno dla samej skarżącej, jak i pojazdów służb użyteczności publicznej. W ocenie sądu argumenty te nie mogą jednak przeważać nad koniecznością zapewnienia przez zarządcę drogi bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie mają bowiem względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej, które przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi ograniczyć przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Sąd bowiem w pełni zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że każdy dodatkowy zjazd na drogę klasy G, a więc drogę o dużym natężeniu ruchu, powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem dodatkowe miejsce włączania się pojazdów do ruchu, które ogranicza płynność ruchu i jest potencjalnie miejscem, w którym częściej niż gdzie indziej, może dochodzić do nieprzewidzianych zdarzeń, tym bardziej, że w pobliżu jest zlokalizowane skrzyżowanie ulic [...] i [...], a nieruchomość skarżącej znajduje się w strefie segregacji ruchu na tym skrzyżowaniu, co obrazują załączone do akt sądowych fotografie (k.37 akt). W sytuacji zatem, gdy nieruchomość ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, zgoda na powstanie zjazdu bezpośrednio na drogę krajową stanowiłaby naruszenie art. 29 ust. 4u. d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust.7 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Skarżąc przedmiotową decyzję W. W. powołała się również na naruszenie zasady równego traktowania obywateli wyrażające się w nieuwzględnieniu jej wniosku o lokalizację indywidualnego zjazdu z ul. [...] w sytuacji, gdy organ dopuścił budowę takiego zjazdu na sąsiedniej działce. W ocenie sądu fakt, że sąsiednia nieruchomość przyległa do drogi krajowej posiada bezpośredni zjazd z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącej na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę. Lokalizacja zjazdu jest w każdym przypadku odrębną sprawą administracyjną i wymaga indywidualnego rozpatrzenia. Samo twierdzenie, że dla działki sąsiedniej udzielono zgody na lokalizację zjazdu nie oznacza automatycznie, że nieruchomość skarżącej również ma prawo do takiego zjazdu. Odmowy lokalizacji zjazdu w miejscu zawnioskowanym przez skarżącą, z uwagi na niezgodność tej lokalizacji z przepisami prawa (art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 i 5 rozporządzenia) i sprzeczność z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym w żadnym razie nie można uznać za dyskryminującą w szczególności, że działka skarżącej jest skomunikowana z tą drogą za pomocą zjazdu indywidualnego na ul. [...]. Spełnianie zaś warunków do lokalizacji zjazdu przez właścicieli innych działek nie ma wpływu na ocenę legalności odmowy lokalizacji zjazdu w odniesieniu do działki skarżącej. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, który uzasadniał zastosowanie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 i 5 rozporządzenia, zaś uzasadnienie decyzji spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 K.p.a. Nie dostrzegając, również z urzędu, uchybień przepisom prawa materialnego lub procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)