II SA/Bd 1140/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 127 § 3 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] 2016r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku E. S. z dnia [...] 2016r. dotyczącego przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W uzasadnieniu organ wskazał, że w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prowadzone było postępowanie w sprawie przyznania stronie uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ww. ustawie, zakończone decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...]. Decyzje organu zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 9 maja 2012r. sygn. II SA/Bd 1191/11 oddalił skargę strony. Ponadto [...] 2012r. organ, na wniosek strony, wydał w trybie art. 154 K.p.a. decyzję nr [...] o odmowie uchylenia ww. decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] 2012r. nr [...]. Następnie decyzją z [...] 2013r. nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku strony o przyznanie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] 2013r. nr [...]. W dniu [...] marca 2016r. wpłynął do Urzędu kolejny wniosek E. S. o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 K.p.a., tożsamy z rozstrzygniętym wcześniej wnioskiem. Wobec tego decyzją z [...] 2016r. Szef Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe. Ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniosku strony, organ zważył, że przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 K.p.a. jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Jest to nowa sprawa administracyjna. Nie jest możliwe wydanie ponownie rozstrzygnięcia w sprawie z uzasadnieniem, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że w przypadku zakwalifikowania wniosku strony jako kolejnego podania o podjęcie decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. - organ powinien podjąć rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania. E. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2016r. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnym braku zastosowania art. 154 § 1 K.p.a., przez co nie dokonano ponownie ponownej prawidłowej, zgodnej z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, interpretacji art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy III Rzeszy i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z powodu wskazanego naruszenia, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji uchylenie decyzji z [...] 2016r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący opisał wydane w jego sprawie decyzje wskazując, że organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie w trybie art. 154 K.p.a. Podkreślił, że jako 10 letnie dziecko został deportowany z dotychczasowego miejsca zamieszkania do niemieckiego gospodarstwa rolnego, zmuszany do pracy i stale izolowany od środowiska rodzinnego. Nie miał w tym czasie żadnej możliwości kontaktu ze środowiskiem rodzinnym, zwłaszcza uwzględniając okoliczność że jego rodzina też została deportowana lecz na inne miejsce. Te okoliczności skarżący przedstawił i udowodnił w postępowaniu. Wskazał, że przyczynę odmowy świadczenia w jego sprawie stanowiło stwierdzenie niewielkiej odległości (ok. 12 km)miejscowości, w której wykonywana była praca przymusowa od domu rodzinnego w miejscowości [...]. Skarżący wskazał, że od kilku lat Kierownik, a obecnie Szef Urzędu stosują inną interpretację przepisów niezgodną z linią interpretacyjną oraz orzecznictwem sadów administracyjnych, w którym podnosi się, że stwierdzenie deportacji nie jest uzależnione od odległości pomiędzy miejscem zamieszkania i miejscem deportacji do pracy przymusowej. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego organ powinien uznać, że w jego sprawie interes społeczny, jak i słuszny interes strony przemawia za zmianą decyzji o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia w trybie art. 154 K.p.a. Nie uchylając decyzji, organ nie dokonał prawidłowej, zgodnej z przyjętą i utrwaloną linią orzecznictwa interpretacji art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Skutkiem tego stało się pozbawienie skarżącego przysługującego mu, na podstawie obowiązujących przepisów, prawa do świadczenia pieniężnego. Argumentację skarżący rozwinął w piśmie z [...] 2017r. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem Sąd nie stwierdził wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej P.p.s.a.), skutkowałby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy istota sporu pomiędzy organem administracji i skarżącym dotyczy tego, czy zaistniały podstawy do merytorycznego rozpatrzenia kolejnego wniosku skarżącego z [...] 2016r. o zmianę ostatecznej decyzji z [...] 2011 r. o odmowie przyznania skaranemu świadczenia pieniężnego przysługującemu osobom deportowanym do pracy przymusowej, a trybie art. 154 K.p.a. Szef Urzędu do Spraw Osób Kombatantów i Osób Represjonowanych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji zaprezentował stanowisko, iż ponowne postępowanie co do istoty sprawy w zakresie przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia z tytułu deportacji na okres co najmniej 6 miesięcy do pracy przymusowej w gospodarstwie rolnym do miejscowości [...], nie może się toczyć z uwagi na to, że sprawa ta była już dwukrotnie rozstrzygana merytorycznie przez właściwy organ i zakończona ostatecznymi decyzjami. W szczególności organ zwrócił uwagę, że toczyło się w tej sprawie z inicjatywy skarżącego, w także w trybie art. 154 K.p.a. postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z [...] 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia, które zakończyło się w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym ostateczną decyzją z [...] 2012r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] 2012r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z [...] 2011 r. Zdaniem organu, w tej sytuacji, ponowne postępowanie w tej samej sprawie jako bezprzedmiotowe nie może się toczyć, zatem podlegać musiało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skarżący kwestionując ten pogląd wywodzi natomiast, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów prawa, w tym art. 154 K.p.a., poprzez brak dokonania merytorycznej ponownej oceny sprawy przyznania mu spornego świadczenia, zgodnej z wykładnią przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996r., prezentowaną w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym pojęcia "deportacji". W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając przede wszystkim tożsamość podstaw żądania zmiany decyzji w nowym wniosku z [...] 2016r. niedopuszczalne było ponowne merytoryczne orzekanie w sprawie administracyjnej dotyczącej zmiany ostatecznej decyzji z [...] 2011r., w trybie art. 154 K.p.a. Aczkolwiek forma i podstawa prawna proceduralnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, winna być odmienna od zastosowanej przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, co zostanie dalej wskazane. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2016r. poz. 23, w skrócie "K.p.a."), decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W postępowaniu administracyjnym na mocy ww. normy prawnej obowiązuje zatem zasada ogólna ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. I OSK 994/14, z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 926/14). Jednym z kodeksowych nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, jest uregulowane w art. 154 K.p.a., postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia takiej decyzji. Stanowi ono jednak również wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, z której nie wynikają prawa strony, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takim przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Poza sporem w okolicznościach sprawy pozostaje to, iż ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzją [...] 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] 2011 r. o odmowie przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia, uznając że nie nastąpiła deportacja do pracy przymusowej w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ww. ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy III Rzeszy i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, z uwagi na nieznaczną odległość pomiędzy miejscowością dotychczasowego zamieszkania a miejscowością Dobieszewice, a nadto skarżący nie utracił kontaktu z innymi Polakami pochodzącymi z pobliskich miejscowości. Skarga E. S. na powyższa decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2012r. sygn. II SA/Bd 1191/11. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy wnioskiem z [...] września 2012r. (wpływ do organu [...] 2012r), doprecyzowanym pismem z [...] 2012r. skarżący zwrócił się o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. i wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia z zastosowaniem przy interpretacji pojęcia deportacji "aktualnej interpretacji przepisów, w szczególności orzecznictwa sądów administracyjnych". Po rozpatrzeniu tej sprawy, na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 2, i 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. decyzja z [...] 2012r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2011 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego przewidzianego w ww. ustawie. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ nie stwierdził podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji o odmowie przyznania świadczenia, bowiem po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego podtrzymał wcześniejsze stanowisko, iż nie miała w sytuacji skarżącego miejsca deportacja do pracy przymusowej w rozumieniu kwestionowanych przepisów, a nadto nie zostały spełnione przesłanki słusznego interesu strony lub interesu strony we wzruszeniu kwestionowanej decyzji. Nie wynika z akt sprawy, aby powyższa decyzja została przez skarżącego poddana kontroli sadu administracyjnego. W kolejnym piśmie z [...] 2013r. (wpływ do organu [...] 2013r.) skarżący kolejny raz zwrócił się o przyznani uprawnienia, kwestionując prawidłowość dokonanej w decyzji z [...] 2012r. interpretacji pojęcia deportacji, wskazując, że w jego przypadku miało miejsce przymusowe wywiezieniem, wyrwanie i odizolowanie od dotychczasowego środowiska rodzinnego 10 letniego dziecka, bez żadnej możliwości kontaktu z rodziną. Decyzją z [...] 2013r. organ, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z [...] 2013r. dotyczącego przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego ww. ustawą z 31 maja 1996r. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] 2013r. Organ uzasadnił, że sprawa jest już rozstrzygnięta decyzja ostateczną z [...] 2011 r. zatem brak jest możliwości ponownego rozstrzygnięcia, bowiem decyzja taka dotknięta byłaby wada nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Następnie kilkukrotnie w pismach do organu skarżący powielał wniosek o przyznanie świadczenia wraz z zarzutami do wydanych wcześniej ostatecznych decyzji. Tak też uczynił w piśmie z [...] 2016r.,k które na skutek wezwania organu doprecyzował w piśmie z [...] 2016r. (wpływ do organu [...] 2016r.) jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu z dnia [...] 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania mu świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym, poprzez orzeczenie w mecyi o przyznaniu mu tego świadczenia. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący podał analogiczna do uprzedniej argumentację oparta na orzecznictwie sadów administracyjnych w zakresie wykładni pojęcia deportacji niezależnej od odległości na jaka ona nastąpiła. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych, zasadnie organ administracji wywodzi, że zasada trwałości decyzji ostatecznych zawarta w art. 16 § 1 K.p.a. sprzeciwia się powtórnemu prowadzeniu postępowania w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Jak bowiem wynika ponad wszelką wątpliwość z akt administracyjnych, sprawa o wzruszenie w trybie art. 154 K.p.a. ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją [...] 2012r., która nadal pozostaje w obrocie prawnym. W takiej natomiast sytuacji, niedopuszczalne jest ponowne rozpatrywanie przez organ administracji tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy i wydanie decyzji ja rozstrzygającej, bowiem taka decyzja dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą, skutkująca stwierdzenie jej nieważności. Zważyć bowiem przyjdzie, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwy organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. Ostateczna decyzja administracyjna, nawet dotknięta istotnymi wadami, funkcjonuje natomiast w obrocie prawnym i wywołuje wynikające z jej treści skutki, do czasu jej wyeliminowania we właściwym trybie, co może nastąpić tylko w sytuacjach określonych prawem. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Niezależnie jednak od prawidłowej, co do zasady wykładni powyższych przepisów przez organ, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i wnioskami skargi oraz wskazana podstawa prawna (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zważył, że organ niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 K.p.a., jako podstawę rozstrzygnięcia formalnego. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). W myśl art. 61 a § 1 i 2 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Należy zatem stwierdzić, że skoro skarżący domagał się na tych samych podstawach ponownego przeprowadzenia postępowania, w trybie art. 154, w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji odmawiającej przyznania mu świadczenia poprzez przyznanie tego świadczenia, w której to sprawie już ostatecznie orzekł organ inna decyzją, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a.. Nie dochodzi bowiem wówczas do formalnego wszczęcia postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, i nie ma podstaw do jego umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Oczywiście w sytuacji, gdy dojdzie do wadliwego wszczęcia takiego postępowania winno ono ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Res iudicata czyli stan rzeczy osądzonej, stanowi bowiem inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Nadto wskazać należy, iż objęcie wnioskiem o zmianę/ uchylenie decyzji w trybie art. 154 jedynie decyzji pierwszej instancji z pominięciem pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu drugiej instancji, również stanowi przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i uzasadnia zastosowanie art. 61 a § 1 K.p.a. Zszyć należy, że skarżący w piśmie z [...] 2016r. wnosił o zmianę decyzji z [...] 2011 r., mimo iż ma świadomość, że pozostaje w obrocie prawnym utrzymująca ją w mocy ostateczna decyzja z [...] 2011 r. W ocenie Sądu, stwierdzone powyżej błędne zastosowanie przez organy art. 105 § 1 K.p.a., czyli umorzenie postępowania w drodze decyzji, zamiast prawidłowego w okolicznościach sprawy art. 61 a K.p.a., czyli odmowy wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie wywiera istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogło stanowić zatem podstawy uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że nie znajduje usprawiedliwionych podstaw w obowiązującej procedurze oczekiwanie skarżącego, iż na skutek kolejnego tożsamego wniosku kolejny raz może skutecznie ubiegać się o wzruszenie pierwotnej niekorzystnej dla niego decyzji. Nie ma w tym przypadku znaczenia ewentualna zasadność podnoszonych argumentów, czy też interpretacja przepisów prawa materialnego. Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.