II SA/Bd 1145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz B., w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania E. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną M. S., powołując się na okoliczność nie spełnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a ww. ustawy, w związku z tym, iż osoba wymagająca opieki ma dzieci, które nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji E. S. wniósł odwołanie, w którym domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu wnioskowego świadczenia wskazał, iż jest jedyną osobą, która opiekuje się niepełnosprawną żoną (której inwalidztwo datuje się przed 16 rokiem życia), albowiem rodzice żony nie żyją, a pełnoletni syn się uczy, natomiast pełnoletnia córka, która podjęła w tym roku naukę w szkole policealnej jest matką samotnie wychowującą 8 miesięczną córkę. Odwołujący podkreślił, że złożył wniosek o przedmiotowe świadczenia, gdyż pismem z dnia [...] uzyskał od organu informację, że w związku ze zmianą stanu prawnego, decyzja z dnia [...], mocą której przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne, wygasa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, powtarzając w całości stanowisko organu I instancji o niespełnieniu w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach, rodzinnych, z uwagi na okoliczność, że osoba wymagająca opieki ma pełnoletnie dzieci, a więc osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu. Organ zaznaczył, że wskazana przesłanka została wprowadzone od porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r. w wyniku zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). W wyniku nowelizacji, jak wyjaśnił organ, zmianie uległy zasady i warunki ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, czego wyrazem jest ograniczenie przez ustawodawcę kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i zaadresowanie go przede wszystkim do rodziców i opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Na powyższą decyzję E. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, skarżący zarzucił organowi naruszenie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę zaufania do państwa i prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmówienie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2013 r., w związku z błędnym zastosowaniem regulacji prawnej zawartej we ww. ustawie z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw i naruszeniem tym samym zasady trwałości decyzji ostatecznej. Ponadto skarżący zarzucił sprzeczność zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia z wcześniejszą decyzją przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne (decyzja z dnia [...]), jako że także i w dniu [...] syn i córka skarżącego byli pełnoletni i nie miało to bezpośredniego wpływu na podjętą decyzję. Zdaniem skarżącego, w sprawie naruszono także zasady określone w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ wydał rozstrzygnięcie bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (skarżącego), oraz w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego legalności. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach wskazanego kryterium sądowej kontroli administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, gdyż orzekające w sprawie organy naruszyły nimi przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku dokonania ich błędnej wykładni. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Zastosowanie zatem w sprawie mają przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 130, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu nadanym ww. ustawą zmieniającą z dnia 7 grudnia 2012 r., regulujące pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1a ww. ustawy stanowi zaś, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2a ww. ustawy określa, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka czy osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną od tego, czy na tych innych osobach ciąży wobec osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (kro), z wyjątkiem osób o znacznym stopni niepełnosprawności. Przepis art. 128 kro stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej (a więc zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego wynika natomiast z treści przepisów art. 23 i 27 kro, i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych małżonka. Zgodnie bowiem z art. 23 kro małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny, a stosownie do treści art. 27 kro, konkretyzującego przepis art. 23, obowiązani są oni, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Przepis art. 130 kro określa zaś, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Skoro zatem w świetle art. 130 kro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa , to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 i 23 kro (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Stwierdzenie, że małżonek osoby wymagającej opieki jest osobą, na której zgodnie z unormowaniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny implikuje wniosek, że skarżący należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym ustawodawca przyznał wskazaną regulacją uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Krąg podmiotów wymieniony w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4, które jednocześnie nie są spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki został jednak ograniczony przepisem art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem przepis ten określa dodatkowe warunki, które muszą zostać spełnione, aby wskazane podmioty mogły uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, w tym i warunek z art. 17 ust. 1a pkt 2 konstruujący przesłankę negatywną – nie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Wskazany przepis stanowił też podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie, gdyż orzekające organy ustaliły, że osoba wymagająca opieki ma pełnoletnie dzieci, a więc osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, co zdaniem organów wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z przytoczonym stanowiskiem rozstrzygających w sprawie organów. Wadliwość ich rozumowania wynika bowiem przede wszystkim z okoliczności nie wzięcia pod uwagę całości regulacji normujących problematykę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności z faktu pominięcia prze nie treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że przesłanka negatywna, ujęta w przytoczonej regulacji, nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie – jak wskazano wyżej i jak słusznie podkreślił to NSA we ww. wyroku z dnia 19 lipca 2013 r. – w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych, w tym dzieci osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego). Sam zaś fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1), ani nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jej małżonka, ani też nie powoduje, że małżonek ten nie może uzyskać przedmiotowego świadczenie z tego powodu, że osoba wymagająca opieki posiada także krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu. Regulacja określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wszystkim osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 ww. ustawy (w tym spokrewnionym w pierwszym stopniu) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek tej osoby nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Przepis art. 17 ust. 1a omawianej ustawy powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 i/lub w ust. 1a, czyli niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. Odmienna wykładnia całego przepisu prowadziłaby do wniosku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego o sprzeczności między interpretowaną przez organy normą określoną w art. 17 ust. 1a ww. ustawy, a normą określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Domniemanie racjonalności prawodawcy nakazuje wykluczyć, iż mógł on wprowadzić unormowanie wywołujące w praktycznej jego realizacji takie, jak wskazany wyżej skutek. W świetle wyżej przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd stwierdza, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, że posiadanie pełnoletnich dzieci przez osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostającą w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jej współmałżonkowi, który nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Ta błędna wykładania art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana przez orzekające w sprawie organy spowodowała konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć, o czym Sąd orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę orzekająca organy dokonają wykładni art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób zaprezentowany przez Sąd w uzasadnienia wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.