II SA/Bd 1150/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta I., działając na podstawie art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 232, poz. 2332) i art. 104 K.p.a., orzekł o cofnięciu A. B. zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne na linii nr [...]. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ I instancji zwrócił uwagę, iż postępowanie w sprawie zapoczątkowane zostało przez A. B., który pismem z 5 października 2004 r. wystąpił z propozycją wprowadzenia nowego rozkładu jazdy na linii nr 22. W związku z tym wnioskiem organ poinformował stronę, że rozkład jazdy zostanie poddany analizie pod względem godzin odjazdów z przystanków, zgodnie z zawartą umową nr [...] z [...] 2004 r. określającą zasady korzystania z przystanków autobusowych będących w dyspozycji Gminy Miasto I., wskazując jednocześnie, że po uzgodnieniu godzin odjazdów z poszczególnych przystanków istnieje konieczność złożenia wniosku o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na linię nr [...]. Przedstawione w ten sposób stanowisko organu nie spotkało się z aprobatą wnioskodawcy, który w prowadzonej korespondencji podważał zasadność wystąpienia o zmianę zezwolenia na przewóz osób w przypadku zmiany rozkładu jazdy. Natomiast okoliczność wprowadzenia z dniem 1 czerwca 2005 r. nowego rozkładu jazdy (potwierdzona pismem strony z dnia 22 maja 2005 r.), którego zapisy w sposób zasadniczy odbiegają od tych zatwierdzonych w rozkładzie jazdy obowiązującym od 1 lutego 2003 r., spowodowała wszczęcie postępowania kontrolnego w zakresie zgodności wykonywania przewozów na linii nr [...] z warunkami zezwolenia i przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, które potwierdziło wykonywanie przewozów osób według rozkładu jazdy nie zatwierdzonego przez organ wydający zezwolenie. Zdaniem organu, naruszenie warunków na jakich obowiązujące zezwolenie na przewóz osób zostało wydane, poprzez zmianę w zakresie ilości wykonywanych kursów oraz zmianę godzin odjazdu pojazdów wykonujących kursy regularne, skutkuje w rozumieniu przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym koniecznością cofnięcia wydanego zezwolenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. B. i wniósł od niego odwołanie, gdyż jego zdaniem nie zachodziły i nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające cofnięcie udzielonego uprzednio zezwolenia na przewóz osób. Ponadto zdaniem odwołującego należy wyłączyć Prezydenta Miasta I. od rozpoznania sprawy, ponieważ ma on interes w tym, aby M., którego gmina jest jedynym udziałowcem, wykonywało jak najwięcej przewozów, w związku z czym pozostali przewoźnicy znajdują się w gorszej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, ponieważ jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zainteresowany przedsiębiorca wprowadził bez zgody organu zmiany w zakresie ilości wykonywanych kursów i zwiększenia ich częstotliwość, a także zmianę godziny odjazdów pojazdów wykonujących kursy regularne, czym wypełniono dyspozycję normy zawartej w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym zezwolenie cofa się m.in. w przypadku naruszenia lub zmiany warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. W konsekwencji organ uznał jako nietrafny pogląd odwołującego wskazujący istnienie wyłącznie obowiązku poinformowania organu o wprowadzonym nowym rozkładzie jazdy w związku z wykonywaniem przewozu osób. Ponadto organ wyjaśnił również, że ratio legis wprowadzenia przepisów reglamentujących zmiany w wydawanych zezwoleniach opiera się przede wszystkim na tym, aby organ zbierając omawiane informacje od przewoźników, wprowadzał do istniejących zezwoleń zmiany w zakresie określonym przez art. 24 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy i nie naruszał uprawnień innych przewoźników do wykonywania regularnego przewozu osób, ponieważ wszyscy przewoźnicy powinni mieć równe warunki do wykonywania przewozów i nie byłoby wskazane, aby pokrywały się godziny odjazdów i przyjazdów pojazdów wykonujących regularne przewozy osób. Organ zwrócił też uwagę, że jedynie dokonanie zmiany obowiązującego dotychczas zezwolenia uprawnia do zastosowania zmienionego rozkładu jazdy, natomiast brak takiej zmiany skutkuje obowiązywaniem dotychczasowego rozkładu jazdy, co potwierdzać miałaby regulacja zawarta w § 1 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych, zgodnie z którą termin ważności rozkładu jazdy w transporcie drogowym powinien być zgodny z terminem ważności zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w art. 18 cyt. ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. B. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżący zarzucił na wstępie niezgodność zaskarżonych decyzji z przepisami ustawy o transporcie drogowym, rozporządzenia w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.u. Nr 141, poz. 942 z późn. zm.). w rozwinięciu przedstawionej argumentacji skarżący podkreślił, że nie naruszył warunków zezwolenia i wykonywał przewozy w sposób zgodny z jego treścią, natomiast samowolna zmiana czasu odjazdów pojazdów uzasadniona została zmianami w rozkładzie jazdy innego przewoźnika. Ponadto podtrzymane zostało dotychczasowe stanowisko skarżącego o braku konieczności zmiany dotychczasowego zezwolenia w przypadku zmiany obowiązującego rozkładu jazdy. Skarżący zarzucił też przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu naruszenie wymogów określonych przepisem art. 7 K.p.a. oraz art. 25 K.p.a. wobec nie zastosowania instytucji wyłączenia Prezydenta Miasta I. od rozpoznania sprawy, w przypadku gdy ma on interes w tym, aby M., którego gmina jest jedynym udziałowcem, wykonywało jak najwięcej przewozów. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, iż prowadzenie działalności gospodarczej z zakresu podejmowania i wykonywania krajowego zarobkowego przewozu osób podlega reglamentacji i nadzorowi ze strony właściwych organów administracji. Przejawia się to m.in. w konieczności uzyskania zezwolenia przez zainteresowanego, które zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o transporcie drogowym jest decyzją administracyjną wydaną przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego. Bezsporną w sprawie okolicznością jest dysponowanie przez skarżącego zezwoleniem z 30 czerwca 1998 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób, które wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 2002 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 109 - 110 u.t.d.), jednakże zgodnie z art. 104 ust. 1 u.t.d. zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc. Oznacza to, że osoba, która otrzymała zezwolenie pod rządami ustawy z 29 sierpnia 1997 r. może nadal na jego podstawie prowadzić działalność gospodarczą. Wykonywanie tej działalności powinno być jednak podporządkowane, w myśl zasady bezpośredniego stosowania prawa, przepisom nowej ustawy z dnia 6 września 2001 r. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m.in. proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy. Natomiast zezwolenie określa w szczególności warunki wykonywania przewozów (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). W chwili ubiegania się o zezwolenie skarżący również był zobowiązany do przedłożenia projektu rozkładu jazdy (art.11 ust 3 ustawy z 1997r.) W rozpoznawanej sprawie skarżący spełnił ustawowy wymóg i dołączył proponowany rozkład jazdy, a organ administracji wydając zezwolenie zastrzegł, że zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Oznacza to, że rozkład jazdy nie tylko stanowi istotny element zezwolenia, ale również, co należy podkreślić ważność zezwolenia uzależniona została od obowiązującego rozkładu jazdy. Dodatkowo organ zaznaczył, że zezwolenie jest ważne z wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozu. Tego typu obwarowania nie mogą być zignorowane, ponieważ w przypadku wyraźnego określenia przez organ dodatkowych zastrzeżeń, należy je postrzegać jako sprecyzowanie warunków wykonywania przewozu. Na gruncie obowiązującej ustawy o transporcie drogowym podmiot, który nie przestrzega warunków określonych w posiadanym zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, może nie uzyskać zgody na zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych krajowym transporcie drogowym (art. 22a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosku, że naruszenie podanych warunków wymaga wystąpienia z inicjatywą zmierzającą do uzyskania zmiany zezwolenia. Wydanie nowego lub zmiana istniejącego zezwolenia m.in. w zakresie zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków wymaga przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Wynika to wprost z brzmienia art. 22a ust. 3 ustawy. Analiza obejmuje m.in. godziny odjazdów, częstotliwość kursów oraz dostosowanie komunikacji do potrzeb społecznych. Trudno sobie wyobrazić realizację celów ustawy w sytuacji,gdyby przewoźnicy w sposób dowolny, bez udziału właściwego organu ustalali warunki przewozu w zakresie godzin odjazdów. Takie działanie wymknęłoby się spod kontroli powołanych do tego organów, prowadziłoby do chaosu i niweczyłoby rolę ściśle określonych rozwiązań ustawowych. Wykładnia cytowanych przepisów prowadzi też do wniosku, że gdyby nawet w konkretnym przypadku zezwolenie nie było obwarowane koniecznością dostosowania się do obowiązującego rozkładu jazdy, to skoro wraz z wnioskiem wymagane było złożenie stosownych dokumentów m.in. proponowanego rozkładu jazdy, to odstępstwo od proponowanych zasad i warunków wykonywania przewozu również wymagałoby uzyskania akceptacji właściwego organu. W dniu 21 października 2005 r. weszła w życie nowelizacja ustawy, w ramach której do art. 20 dodano ust. 1a stanowiący, że załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 jest obowiązujący rozkład jazdy. Tym samym usunięto ewentualne wątpliwości co do znaczenia i roli proponowanego rozkładu jazdy. Skoro proponowany rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia, należy uznać, że jest on integralną częścią zezwolenia i każdorazowa chęć zmiany rozkładu jazdy, wymaga zmiany zezwolenia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 cyt. ustawy zezwolenie może być zmieniane w razie zmiany m.in. rozkładu jazdy. Jednocześnie wg art. 24 ust. 4 pkt 2 zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że przewoźnik naruszył warunki udzielonego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób poprzez samowolne wprowadzenie nowego rozkładu jazdy i wykonywanie przewozów osób niezgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy. Naruszenie wyraźnie określonych w zezwoleniu warunków uzasadniało oczekiwanie wystąpienia przez skarżącego do organu z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Skoro wniosek taki nie wpłynął, organ nie miał możliwości wdrożenia procedur związanych z analizą zmienionych warunków i zasadnie, w oparciu o art. 24 ust. 4 pkt ustawy o transporcie drogowym, cofnął zezwolenie. Tym samym słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie jest trafny pogląd pełnomocnika strony, że przewoźnik może samodzielnie dokonać zmiany rozkładu jazdy w każdym czasie, a względem organów administracji obciąża go jedynie obowiązek poinformowania o wprowadzonym nowym rozkładzie jazdy. Ten pogląd strona wywiodła z interpretacji § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (obowiązującego w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji, obecnie uchylonego na mocy § 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz ich aktualizacji, warunków ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości (Dz.U. Nr 12, poz. 79), tj. przepisu o randze podustawowej. Należy zwrócić uwagę, że wspomniane rozporządzenie zostało wydane na podstawie przepisu art. 34 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, które reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, z wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego (art. 1 ustawy). Ustawa ta nie określa zasad podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, które zostały ujęte w ustawie o transporcie drogowym (art. 1 ust. 1 pkt 1). Wspomniane rozporządzenie "dopełnia" zatem regulację prawną o innym zakresie niż rozważany w przedmiotowej sprawie. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie wykładnia językowa (literalna) art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, iż organ zobowiązany jest cofnąć zezwolenie w razie jakiegokolwiek naruszenia warunków, na jakich zostało ono wydane oraz określonych w zezwoleniu. Jednakże odwołanie się przy interpretacji tego przepisu do wykładni celowościowej i systemowej (uwzględniającej m.in. brzmienie przepisów art. 24 ust. 4, art. 90 i 92 cyt. ustawy) prowadzi do wniosku, iż przepis ten powinien być stosowany w sytuacjach, gdy naruszenie warunków zezwolenia jest tego rodzaju, że dla zapewnienia prawidłowego wykonywania usług przewozowych wymagane jest natychmiastowe cofnięcie zezwolenia (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 242/05, opubl. w "Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego" z 2006 r., nr 4 - 5, str. 122 - 130). Zdaniem Sądu w sytuacji kiedy przewoźnik, pomimo kilkakrotnego pouczenia, dokonuje zmiany rozkładu jazdy nie uzyskując wcześniej wymaganej decyzji o zmianie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych -cofnięcie owego zezwolenia jest uzasadnione. Takim postępowaniem przewoźnik bowiem wskazuje, że nie zamierza poddać się ustawowej kontroli administracji co do sposobu wykonywania przewozów zapewniającej prawidłowe wykonywanie usług przewozowych. Jako bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 25 K.p.a. wobec nie zastosowania instytucji wyłączenia Prezydenta Miasta I. od rozpoznania sprawy podnosząc, iż ma on interes w tym, aby M., którego gmina jest jedynym udziałowcem, wykonywało jak najwięcej przewozów. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż M. oraz Gmina Miasto I., którą reprezentuje Prezydent, to odrębne podmioty prawa (osoby prawne) zarówno w sferze organizacyjnej jak i ekonomicznej, w związku z czym nie występuje tutaj zależność uzasadniająca wątpliwość co do bezstronności orzekającego w sprawie organu. Wprawdzie Prezydent Miasta I. jest jednocześnie organem osoby prawnej - gminy, będącej wspólnikiem spółki, tym niemniej powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku gminy) właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę Jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (A. Kabat w komentarzu do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Zakamycze, 2005, por. także wypowiedzi przedstawicieli doktryny wskazywane ww. "Komentarzu..." oraz artykuł Jana Pawła Tamo - "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym", "Państwo i Prawo" z roku 2006, nr 2, str. 13). Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego czy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ prawidłowo ocenił sytuację i uwzględnił wszystkie elementy wynikające z przywołanych przepisów, zachowując przy tym zasady i tryb obowiązujące w przypadku cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób, określone w ustawie. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sąd oddalił wnioski dowodowe na okoliczność badania warunków i zgodności z obowiązującymi przepisami udzielonego zezwolenia M., gdyż nie pozostają one w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji a ponadto Sad nie prowadzi własnych ustaleń faktycznych, tylko ocenia prawidłowość postępowania organów. Bez znaczenia dla oceny przesłanek uzasadniających cofnięcie zezwolenia są przyczyny, które doprowadziły skarżącego do wykonywania przewozów niezgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.