II SA/Bd 1152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 30 czerwca 2011 r. nr IX/59/2011 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr IX/59/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Więcborku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."), uchwaliła statut sołectwa Zakrzewska Osada. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 lipca 2011 r. poz. 1411. Skargę na powyższą uchwałę 9 sierpnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Tucholi, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa: 1. art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu sołectwa; 2. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 6 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego w sytuacji, gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 3. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 17 ust. 1 statutu sołectwa, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 30% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum, 4. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 9 statutu sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego, 5. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 statutu sołectwa organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Mając powyższe na uwadze Prokurator Rejonowy w Tucholi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał na zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu oraz na przekroczenie kompetencji ustawowych przy uchwaleniu ww. przepisów statusu sołectwa, przytaczając szczegółową argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Więcborku, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za całkowicie bezzasadne i przedstawiając szczegółową argumentację swego stanowiska. Rada Miejska w szczególności podkreśliła, że organ wypełnił obowiązek z art. 35 ust. 1 u.s.g. przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu sołectwa, na co wskazują – w jej ocenie - załączone do odpowiedzi na skargę dokumenty, tj. kopia protokołu Komisji Statutowej Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 29 czerwca 2011 r., w którym widnieje zapis o pozytywnej opinii Komisji w sprawie statutu sołectwa Zakrzewska Osada, kopia protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 30 czerwca 2011 r., w którym widnieje zapis o przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami, kopia obwieszczenia Burmistrza Więcborka z dnia 19 maja 2012 r. w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie Zakrzewska Osada w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego z adnotacją o umieszczeniu obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku, wyciąg ze strony podmiotowej BIP publikującej obwieszczenie Burmistrza Więcborka w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie Zakrzewska Osada w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego, kopia uchwały Zebrania Wiejskiego Mieszkańców Sołectwa Zakrzewska Osada z dnia 3 czerwca 2011 r. sprawie zaopiniowania projektu Uchwały Rady Miejskiej w Więcborku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Zakrzewska Osada, kopia protokołu z zebrania wiejskiego Sołectwa Zakrzewska Osada z dnia 3 czerwca 2011 r. wraz z listą obecności. Wskazując, że o braku konsultacji z mieszkańcami przesądza niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, Rada Miejska podniosła, że w niniejszej sprawie istnieje uchwała dotycząca przeprowadzenia konsultacji, i że jej zapisy zostały zrealizowane w procesie uchwalenia statutu sołectwa Zakrzewska Osada. Zaznaczyła również, że mieszkańcy sołectwa mieli faktyczną możliwość wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu, wyjaśniając przy tym, że odbyło się to poprzez obwieszczenia Burmistrza Więcborka i przeprowadzenie zebrania wiejskiego. Zdaniem Rady Miejskiej stworzona została przez organ realna możliwość sformułowania przez mieszkańców sołectwa uwag i propozycji, a następnie rozważenia tych propozycji, co oznacza wypełnienie w sprawie dyspozycji art. 35 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu) organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jak zatem wynika z powyższych przepisów, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje obligatoryjny charakter konsultacji społecznych. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie zostało to pozostawione uznaniu rady gminy na zasadzie właściwej konsultacjom społecznym fakultatywnym, o których mowa w 5a ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać więc podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, i powołane tam orzecznictwo, w tym przede wszystkim wyrok NSA z 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. W świetle art. 5a ust. 2 u.s.g. wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (vide wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 852/20, dostępny jw.). Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na formalnym zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Więcborku przedłożyła wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty, które wbrew jej stanowisku, nie pozwalają uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę przeprowadziła ona uprzednio konsultacje we wskazanym rozumieniu z mieszkańcami sołectwa Zakrzewska Osada, którego statut uchwaliła skarżoną uchwałą. Z przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem, że w sprawie doszło do należytego poinformowania społeczności lokalnej o konsultacjach i ich rzeczywistym przedmiocie oraz realnego umożliwienia wszystkim jej mieszkańcom wyrażenia opinii w zakresie projektu uchwalanego w całości statutu sołectwa, a nie tylko w odniesieniu do proponowanych zmian do statutu. Wskazać należy, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork, stanowiąca akt prawa miejscowego – czyli powszechnie obowiązujące prawo, które winno mieć zastosowanie w tej sprawie, co organ powinien wykazać, w szczególności odnośnie spełnienia wymogu publicznego ogłoszenia o miejscu i przedmiocie konsultacji, a który stanowił nowo uchwalony statutu sołectwa Zakrzewska Osada. Porównując zapisy ww. uchwały z 27 kwietnia 2007 r. z aktami przedstawionymi Sądowi należy stwierdzić, że uchybiono obowiązkowi należytego ogłoszenia o terminie zebrania wiejskiego, na którym przeprowadzono konsultacje. Mianowicie wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt b uchwały z 27 kwietnia 2007 r. nie umieszczono obwieszczeń na tablicach ogłoszeniowych jednostki pomocniczej na terenie objętym konsultacjami oraz wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt c ww. uchwały nie dokonano ogłoszenia poprzez lokalną prasę. Co więcej w obwieszczeniu o zwołaniu zebraniu wiejskiego w sołectwie Zakrzewska Osada na dzień 3 czerwca 2011 r., które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku oraz na stronie BIP tegoż Urzędu, wskazano, że przedmiotem konsultacji jest zaopiniowanie "zmian statutu" sołeckiego. W tym miejscu należy stanowczo stwierdzić, iż radykalnie innym zagadnieniem i przedmiotem konsultacji jest podjęcie uchwały w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej gminy, zwłaszcza gdy w zawiadomieniu o tym nie określono zakresu zmian, od konsultowania z mieszkańcami jednostki pomocniczej gminy - projektu nowego statutu. Z przedstawionych przez organ dokumentów, niezależnie od innych zastrzeżeń, w ogóle nie wynika, aby zainicjowano zgodnie z ww. uchwałą procedurą konsultacji z mieszkańcami projektu nowego statutu sołectwa. Tym samym uchwała została podjęta bez poinformowania nawet mieszkańców sołectwa o takim zamiarze. Obwieszczenie Burmistrza Więcborka z 19 maja 2011 r. w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie Zakrzewska Osada określa jego przedmiot "w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego". Jak wynika natomiast z protokołu zebrania wiejskiego z 3 czerwca 2011 r., porządek tego zebrania obejmuje podjęcie uchwały w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Rady Miejskiej w Więcborku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Zakrzewska Osada. Na zebraniu Sekretarz Gminy przedstawił zebranym nie projekt uchwały w sprawie zmian, ale projekt nowego statutu sołectwa, omawiając jedynie kwestie które wskazał że ulegają zmianie w tym statucie. Zebranym wyjaśniono, że "dla zapewnienia czytelnego Statutu Sołectwa uchylono statut sołectwa uchwalony 25 maja 2005 r. wraz z jego zmianami i wprowadza się Statut w brzmieniu jak w projekcie opiniowanej uchwały Rady Miejskiej". W istocie zatem – wbrew treści obwieszczenia – zebraniu wiejskiemu przedstawiono do konsultacji nie zmiany w statucie sołectwa, ale cały nowy statut. Obwieszczenie o konsultacjach nie odpowiadało zatem wymogowi § 7 ust. 2 pkt a uchwały z 27 kwietnia 2007 r., gdyż nie wskazywało rzeczywistego przedmiotu konsultacji. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby istniała wcześniejsza (tj. przed momentem rozpoczęcia zebrania) możliwość zapoznania się z projektem nowego statutu, w tym np. porównania go ze starym statutem i zweryfikowania, czy nowy statut różni się od starego tylko tymi zmianami, które zostały przedstawione przez Sekretarza Gminy dopiero na samym zebraniu jego członkom (w liczbie 6 mieszkańców). Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że nawet jeżeli, iż w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, na mocy przedmiotowej uchwały wprowadzone zostało jedynie kilka zmian do materii statutowej, to jednak skoro zaskarżoną uchwałą nr IX/59/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Więcborku uchwaliła nowy cały statut sołectwa Zakrzewska Osada, uchylając statut dotychczasowy, to konsultacjom społecznym powinien podlegać cały projekt statutu, aby mieszkańcy sołectwa mieli realną możliwość wyrażenia opinii w zakresie statutu w takiej formie, w jakiej został on podjęty – tj. w całości (co stworzyłoby im możliwość wyrażenie opinii czy wniosków także co do zapisów, które na mocy zaskarżonej uchwały nie zostały zmienione, niemniej jednak ponownie uchwalone, a które to np. mieszkańcy chcieliby zmienić ze względu na ich wcześniejszą nieakceptację). Trzeba także zauważyć, że sama treść uchwały zebrania wiejskiego z 3 czerwca 2011 r. jest wewnętrznie sprzeczna: w jej treści jako przedmiot uchwały wskazano, że jest to uchwała "w sprawie zaopiniowania projektu Uchwały Rady Miejskiej w Więcborku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Zakrzewska Osada" natomiast w § 1 wskazano, że zebranie uchwaliło "Pozytywnie zaopiniować przedstawione zmiany w Statucie Sołectwa Zakrzewska Osada ". Nie jest więc jasne, czy pozytywna opinia dotyczy zmian w starym statucie czy całego nowego statutu. Tak ograniczonych i wadliwych czynności nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (por. ww. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3930/10, dostępny jw.). W przedmiotowej sprawie takich rzeczywistych konsultacji odnośnie projektu uchwalonego (w całości) zaskarżoną uchwałą Statutu Sołectwa Zakrzewska Osada – jak wykazano - nie przeprowadzono. Nie wskazuje na to bowiem przedstawiony przez organ materiał dowodowy. Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli zatem organ wypełniając swój obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. (przesłanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) nie przedstawił Sądowi wszystkich dokumentów potwierdzających przeprowadzenie i przebieg konsultacji – Sąd zobowiązany jest przyjąć, że konsultacje zostały przeprowadzone w takim zakresie i w taki sposób, jak wynika to z nadesłanych akt sprawy. Przedłożone natomiast przez Radę Miejską w Więcborku dokumenty – zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami - nie pozwalają przyjąć, że podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. obligatoryjnymi konsultacjami, spełniającymi ww. wymogi prawne. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.