II SA/Bd 1154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony środowiska 1. uchyla pkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego , 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...]na rzecz [...] kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skierowanym do skarżącej spółki [...] Sp. z o.o zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...][...][...] Inspektor Ochrony Środowiska w B., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...] r. w Magazynie Gazu Płynnego w [...], zarządził: 1. dotrzymać terminu dostarczania do Inspektoratu wykazu zawierającego dane o rodzaju kategorii i ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się na terenie Magazynu Gazu Płynnego w [...], 2. umieścić na stronie internetowej firmy informację na temat środków bezpieczeństwa i sposobu postępowania w przypadku awarii, 3. sporządzić i wprowadzić do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji raport zawierający informacje za rok 2013, wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, 4. dokonać korekty zbiorczego zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2013 r. uwzględniając emisję gazu płynnego uwalniającego się do powietrza z procesu przepompowywania gazu z autocystern do zbiorników magazynowych. Uzasadniając punkt 4 zarządzenia organ wskazał, że w wyliczanych opłatach za korzystanie ze środowiska za rok 2013 nie jest uwzględniona emisja gazu płynnego uwalniającego się do powietrza z procesu przepompowywania gazu z autocystern do zbiorników magazynowych, co stanowi naruszenie art. 284 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Pismem z dnia [...] r. skarżąca spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zarządzeniu wykonania czynności nie mającej umocowania w przepisach prawa tj. czynności określonej w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego. W odpowiedzi organ uznał, że treść obowiązku określonego w pkt 4 zarządzenia jest zasadna. W skardze do sądu skarżąca Spółka wniosła o uchylenie pkt 4 ww. zarządzenia pokontrolnego zarzucając mu naruszenie art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") oraz art. 285 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca spółka podniosła, że przepisy wykonawcze do ustawy – Prawo ochrony środowiska określiły rodzaje emisji, które podlegają opłacie oraz sposoby obliczania wielkości emisji. Z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz. U. z 2014 r. poz. 274) wynika, że opłatami za emisję objęte są tylko takie instalacje, których eksploatacja wymaga posiadania pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza. Świadczy o tym układ tabeli A (w załączniku nr 2 do rozporządzenia). Opłatami za emisję objęty jest także przeładunek benzyn silnikowych. Do ustalania opłaty za przeładunek benzyn silnikowych służy tabela B (w załączniku nr 2 do rozporządzenia). Opłaty nie obowiązują w przypadku przeładunku innych paliw samochodowych np. oleju napędowego, gazu płynnego, paliw grzewczych czy czy paliw lotniczych, ponieważ Minister Środowiska nie określił dla tych paliw odpowiadających im wzorów wykazów, zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. Spółka podniosła, że powstały w roku 2011 Magazyn Gazu Płynnego w [...] wyposażonej jest w instalację do przechowywania gazu płynnego, na eksploatację której nie jest wymagane pozwolenie na emisję. W wykazach za lata 2011 – 2013 skarżąca nie wykazywała emisji pochodzącej z przeładunku gazu płynnego (LPG). Kontrole przeprowadzone w latach 2012 i 2013 przez Inspektora Ochrony Środowiska nie stwierdziły nieprawidłowości w wykonywanych przez spółkę zestawieniach. Skarżąca zwróciła uwagę, że obwieszczeniem z dnia 10 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2013 Minister Środowiska ustalił jednostkowe stawki opłat za gazy wprowadzane do powietrza powstające przy przeładunku benzyn silnikowych. W obwieszczeniu tym nie określono jednak jednostkowych stawek opłat za gazy wprowadzane do powietrza powstających przy przeładunku gazu płynnego. Spółka dokonuje przeładunku wyłącznie gazu płynnego, nie można zatem żądać od niej opłaty za przeładunek tego paliwa. Skarżąca podważyła stanowisko organ, przedstawione w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że spółka powinna uwzględnić i wyliczyć w tabeli A zestawienia wszystkie emisje powstające w procesie technologicznym, w tym również ubytki gazu płynnego (propan – butan)". Zdaniem skarżącej organ nie dostrzega, że w tabeli A (określona w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 marca 2014 r.) umieszcza się informacje o rodzajach substancji wprowadzanych do powietrza, pochodzących wyłącznie z procesów spalania paliw. Świadczą o tym opisy tabeli A – np. w "charakterystyce źródeł powstawania substancji wprowadzanych do powietrza", w kolumnie nr 4 należy podać "nominalną moc cieplną urządzenia spalającego paliwo." Co więcej tabela A służy do wykonywania zestawienia dla instalacji, które wymagają pozwolenia na wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Świadczą o tym np. opis w kolumnie nr 6 , gdzie należy podać "numer i datę wydania przez organ który, je wydał" oraz w kolumnie 7, gdzie należy wpisać "termin obowiązywania pozwolenia". W prowadzonym przez skarżącą magazynie gazu płynnego nie spala się paliw a eksploatacja instalacji nie wymaga posiadania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Nie można zatem żądać od spółki wykonana zestawienia o ilości gazów wprowadzanych do powietrza przy przeładunku gazu płynnego, według wzoru określonego w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska. Skarżąca podniosła również, że przygotowanie rzetelnej korekty zbiorczego zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2013 r., uwzględniającej emisję gazu płynnego uwalniającego się do powietrza z procesu przepompowywania gazu z autocystern do zbiorników magazynowych, której domaga się organ, wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia kosztownych i długotrwałych badań naukowych. Badania takie miałyby wyjaśnić ile gazu wydziela się do atmosfery w wyniku odłączania dwóch przewodów (cieczowego i gazowego) od cysterny z gazem płynnym, aby obliczyć wielkość chwilowej (trwającej ułamki sekundy) emisji śladowej (odparowanie gazu płynnego osiadłego na ściankach dwóch przewodów gazowych) węglowodowrów alifatycznych (propan i butan) z urządzenia służącego do przeładunku gazu płynnego. Skarżąca zwróciła uwagę, że Inspektor Ochrony Środowiska domaga się od spółki wnoszenia opłat za przeładunek gazu płynnego LPG w sytuacji kiedy przeładunek tej samej substancji odbywający się na dziesiątkach stacji paliw oraz w dziesiątkach zakładów usługowych i przemysłowych w województwie, przy aprobacie tegoż organu, nie jest objęty tego rodzaju opłatami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto organ podniósł, że nie jest konieczne – tak jak twierdzi spółka – wykonanie kosztownych i długotrwałych badań w celu oszacowania powstających w procesie technologicznym ubytków gazu płynnego. Zgodnie bowiem z art. 152 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska zgłoszenie instalacji powinno zawierać m.in. informacje związene z wielkością i rodzajem emisji. W zgłoszeniu instalacji do magazynowania gazu z dnia 19 sierpnia 2013 r., stanowiącym uzupełnienie zgłoszenia z dnia [...] r. spółka przedstawiła te dane. Skarżąca dysponuje zatem niezbędną wiedzą potrzebną do ustalenia wysokości opłaty z tytułu emisji gazu płynnego do powietrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 686) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1). Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami". Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawodawca określił w art. 9 ust. 2 i 3. Z art. 11 wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Przypomnienie powyższego stanu prawnego jest - zdaniem Sądu - nieodzowne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego do sądu aktu. W myśl art. 12 ust. 1 na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać: 1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej: 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Adresat zarządzenia pokontrolnego jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest decyzją administracyjną, ale jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a.") po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 i w terminie określonym w art. 53 § 2 tej ustawy (podobnie wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 126/09, LEX nr 550331, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, LEX nr 521839, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, LEX nr 506005). Podleganie zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oznacza zatem, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądowa kontrola prowadzona będzie wyłącznie pod względem zgodności tego aktu z prawem. W konsekwencji kontrola ta może dotyczyć wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego w sprawie aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co jednak nie oznacza, że wyposażony został przez ustawodawcę w kompetencje do prowadzenia za właściwe organy administracji publicznej, postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy administracyjnej oraz do wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest ograniczone, co ma istotne znaczenie przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające wiedzy specjalistycznej z dziedziny nauk ścisłych, technologii procesów produkcyjnych itp. Oznacza to bowiem spoczywanie na organie obowiązku takiego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby zaskarżone rozstrzygnięcie było poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności istotnych i w sposób klarowny wyjaśniało treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadniczym uchybieniem zaskarżonego zrządzenia pokontrolnego jest brak szczegółowych ustaleń w odniesieniu do pkt 4 tegoż zarządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ poprzestał jedynie na lakonicznym wskazaniu naruszenia przepisu nie przytaczając jego treści oraz nie wskazując na czym dokładnie to naruszenie miało polegać. Wskazany przez organ art. 284 Prawa ochrony środowiska stwierdza że "podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego." (ust. 1) oraz że "osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami ponoszą opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne." Nie wiadomo jak, według organu, ma się cytowany przepis prawa do stwierdzenia, że w wyliczanych opłatach za korzystanie ze środowiska należy uwzględnić emisję gazu płynnego uwalniającego się do powietrza z procesu przepompowywania gazu z autocystern do zbiorników magazynowych. Sam przepis art. 284 nie wypowiada się ani w kwestii tego, czy wskazane zjawisko (uwalnianie się gazu podczas przepompowywania ze zbiornika magazynu do autocysterny) jest korzystaniem ze środowiska, ani czy to konkretne korzystanie podlega opłacie, jakiego rodzaju i w jakiej wysokości. Organ nie jest wprawdzie zobowiązany za podmiot korzystający ze środowiska do dokonania ustalenia wysokości należnej opłaty, niemniej skoro kwestionuje prawidłowość dokonywanej przez przedsiębiorcę oceny, co do uznania jakiejś czynności lub zjawiska za korzystanie ze środowiska, podlegające opłacie, to powinien wskazać dokładnie na podstawie jakich przepisów prawa ową czynność lub zjawisko należy kwalifikować jako korzystanie ze środowiska podlegające opłacie. Tego rodzaju rozważania pojawiły się w przedmiotowej sprawie dopiero w pismach stron po wydaniu skarżonego zarządzenia. Korespondencja ta nie może jednakże zastąpić koniecznej treści zarządzenia pokontrolnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza przepisy postępowania (art. 107 k.p.a.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 z ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa administracyjna nie została należycie wyjaśniona i uzasadniona. W ponownym postępowaniu organ winien orzec mając na względzie powyższe stanowisko Sądu. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji W przedmiocie niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a, mając na względzie wysokość wniesionego wpisu.