II SA/Bd 1156/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. U z a s a d n i e n i e: M. i M. K., tj. uczestnicy postępowania, podaniem z dnia [...]2015 r. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego obejmującego wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dla działek nr [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k p.a.", a także wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 152 § 1 k. p. a., uznając, że należą do pominiętych przez organ stron tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...]2015 r., Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...]2014 r., znak: [...] oraz odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że działka uczestników nr [...] nie graniczy z terenem inwestora, a jest od niego oddzielona działką drogową nr [...] w [...], która stanowi współwłasność uczestników i inwestora, jednak nie jest obiektem pozwolenia na budowę, a projektowany dojazd do zakładu nie będzie odbywał się po tej drodze. Ponadto organ wskazał, że załączona przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę ocena oddziaływania inwestycji, jednoznacznie wykazała brak oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym działkę nr [...]. Organ stwierdził też, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku ewentualnego jej wznowienia, zatem zaszły warunki do odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Na postanowienie to zażalenie wnieśli uczestnicy, tj. M. i M. K. zarzucając, iż nieprawidłowe było nieprzyznanie wnioskującym przymiotu strony. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w postanowieniu dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności zgodnie z art. 107 § 3 k. p. a. Żalący się wnieśli o wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] postanowieniem z [...]2015 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwaną: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 j.t. ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia uczestników, tj. M. i M. K. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...]2015 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...]2014 r., oraz odmawiające wstrzymania wykonania tej decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie organ oparł o następujące ustalenia i rozważania: Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 141, art. 149 § 1, art. 149 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Podania o wznowienie postępowania administracyjnego, wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Na tym etapie organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k. p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k. p. a. Ustalenie, że podanie o wznowienie nie wskazuje na żadną z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k. p. a., bądź nie zachowany został termin do jego złożenia powoduje, że organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k. p. a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie w trybie art. 149 § 2 k. p. a., a następnie na podstawie art. 151 § 1 k. p. a., decyzją odmawia uchylenia decyzji lub uchyla dotychczasową decyzję. Organ I instancji naruszył procedurę dotyczącą wznowienia postępowania. Wydając zaskarżone postanowienie, oparł je na badaniu przesłanki merytorycznej i dokonał oceny we wstępnej fazie postępowania, tj. dokonał oceny przymiotu strony wnioskujących, czym naruszył art. 149 § 1 k. p. a. Organ dokonał analizy przesłanki wznowienia, na którą powołali się żalący we wniosku o wznowienie, która to analiza byłaby dopuszczalna dopiero po wznowieniu postępowania, co powoduje, że przedmiotowe postanowienie nie może pozostać w obiegu prawnym. Ponadto organ I instancji nie dokonał we wstępnej fazie postępowania, sprawdzenia czy podanie o wznowienie, wniesione zostało z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k. p. a. Ponadto organ I instancji błędnie pouczył o terminie wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 141 k. p. a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Organ I instancji natomiast błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia w terminie 14 od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotowe postanowienie doręczone zostało M. K. [...]2015 r., a M. K. [...]2015 r. Zażalenie zaś złożone zostało [...]2015 r., czyli z zachowaniem 14 dniowego terminu, podanego przez organ w pouczeniu postanowienia. Należy zatem uznać, że żalący wnieśli je skutecznie. Z przepisu art. 112 k. p. a. wynika wyraźnie, że jeżeli strona stosuje się do zawartego w decyzji (postanowieniu) pouczenia (jakkolwiek błędnego), to należy przyjmować, że dochowała ona terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Oznacza to, że wniesione w niniejszej sprawie zażalenie w błędnie wskazanym przez organ terminie, choć po upływie okresu ustawowego (przewidzianego w art. 141 k. p. a.), uważa się za wniesione w terminie, bez potrzeby składania odrębnego wniosku o przywrócenie terminu (wyrok NSA z dnia 20.07.2010 r., sygn. akt I OSK 840/10). Powyższe ustalenia stwarzały podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W skardze złożonej do Sądu na powyższe postanowienie, przez skarżącą, tj. [...] sp. z o.o. ul. [...],[...], wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 148 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, wbrew zasadom logiki i zasadom doświadczenia życiowego, że od czasu, kiedy uczestnicy dowiedzieli się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowić mogła ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, nie minął ustawowy termin jednego miesiąca, - art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wbrew zasadom logiki i zasadom doświadczenia, życiowego, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane przez art. 145 § 1 ust. 4 kpa, gdyż uczestnicy nie posiadają interesu, który uzasadniałby ich legitymację do występowania jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane przez art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., uczestnicy nie posiadają interesu, który uzasadniałby ich legitymację do występowania, jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Do uzyskania, zatem statusu strony tego postępowania konieczne jest, aby planowana inwestycja oddziaływała na daną nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie (wyrok WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2014 r., II SA/Sz 996/13) Wskazano, że kwestia obszaru oddziaływania inwestycji została już jednoznacznie rozstrzygnięta, a mianowicie działki [...] oraz [...], których właścicielami są uczestnicy nie są objęte planowaną inwestycją i nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania., na co wskazuje materiał dowodowy, sporządzony we właściwym trybie przez osoby posiadające ku temu właściwe kompetencje. Podniesiono, że uczestnicy swego twierdzenia o odmiennym stanie rzeczy nie poparli jakimkolwiek dowodem, zaś ich wywody w tej materii są jedynie gołosłownymi twierdzeniami. Zauważono, że uczestnicy w sposób bardzo aktywny uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności skarżyli wszelkie rozstrzygnięcia w nim zapadłe - decyzję organu I instancji, decyzję organu II instancji, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skargę kasacyjną. Wywodzono, że uczestnicy o postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę mogli już powziąć wiadomość w trakcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a na marginesie wskazano, iż skarga kasacyjna w tej sprawie do dnia dzisiejszego nie została rozpoznana. Podniesiono, ze w pismach swych uczestnicy powołują się na rzekome sąsiedztwo z nieruchomością, na której prowadzona jest inwestycja, więc najpóźniejszym momentem, kiedy dowiedzieli się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę był, zatem moment rozpoczęcia prac. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sprawa będąca przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy dotyczyła oceny tego, czy wobec wniesienia przez uczestników podania o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...]2014 r., znak: [...] udzielającą skarżącej tj. [...] sp. z o.o. ul. [...], pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego, wystąpiły przesłanki zobowiązujące organ administracji do wznowienia tego postępowania w myśl art.149 § 1 k.p.a. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem, Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji, że przesłanki takie wystąpiły, a tym samym wystąpiła konieczność orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art.149 § 3 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 lub art. 145a k.p.a. Zaznaczyć należy, że chodzi w tym wypadku o zastosowanie nadzwyczajnego trybu administracyjnego, mającego umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej, a zatem takiej decyzji, która z mocy art. 16 § 1 k.p.a. objęta jest zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed ewentualnym wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego (art.149 § 1 k.p.a.), t.j. po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ zobowiązany jest do podjęcia określonych czynności proceduralnych, mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Wypowiadając się na temat charakteru prawnego tychże czynności proceduralnych, orzecznictwo sądowe stanęło na stanowisku, że nie są to czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). Istotnym jest fakt, że w trakcie wskazanych wyżej czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania: 1) zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, 2) czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy 3) w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej") - por. też wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, LEX nr 484887". Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek do wznowienia postępowania. Nie jest to dopuszczalne nawet w sytuacji, kiedy osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Organ rozpatrujący takie podanie nie jest bowiem w żadnym wypadku umocowany do badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest w pełni prawidłowe, a zawarte w nim wyjaśnienie podstawy prawnej jest jak najbardziej zasadne. Stwierdzić, więc należy, że ocena czy uczestnicy mają interes prawny, tak do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę i żądania w związku z tym wznowienia tego postępowania, jak i w konsekwencji wstrzymania wykonania powyższej decyzji, winna nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania w sprawie. Nie przesądzając, zatem na obecnym etapie sprawy tego, czy zakwestionowanie w niej przez skarżącą legitymacji uczestników było zasadne, czy też nie, stwierdzić należy, że było ono przedwczesne. Z powodu właśnie przedwczesności oceny dokonanej przez organ I instancji w tym zakresie, jego orzeczenie słusznie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art.149 § 1, 2 i 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Starosta [...] podejmie określone proceduralne, mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku zwracając uwagę, czy został on złożony z zachowaniem ustawowego terminu (w sprawie bezspornym jest, że w podaniu o wznowienie wskazano ustawową przyczynę wznowienia postępowania oraz że osoby wnoszące o wznowienie postępowania posiada mają zdolność procesową) i jeżeli okaże się, że ww. termin nie został zachowany, wystąpią przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. W przypadku przeciwnym, Starosta [...] zobowiązany będzie do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero w dalszej kolejności przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w kwestii posiadania przez uczestników wymaganego interesu prawnego. O ile Starosta podtrzyma negatywną ocenę w kwestii istnienia takiego interesu po stronie uczestników, zajdą warunki do wydania orzeczenie, o który mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji, w której interes ten zostanie zweryfikowany pozytywnie, zajdą warunki do przeprowadzenia przez ten organ postępowania, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i wydania stosownego orzeczenie, przewidziane w art.151 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.