II SA/Bd 1158/05

Dnia 24 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. M., S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 770 ( siedemset siedemdziesiąt 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. i S. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty drewnianej dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 104 w związku z art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071, z późno zm.) oraz art.81 ust.1 pkt 2 w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity : Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016, z późno zm.). Z akt sprawy wynika, że K. i S. M., przystąpili w dniu 9 lipca 2004 r. do remontu istniejącego budynku mieszkalnego oraz przebudowy i rozbudowy wiaty drewnianej, przylegającej bezpośrednio do istniejącego budynku mieszkalnego. O powyższych robotach budowlanych inwestorzy dokonali zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] 2004r., a więc w dniu, gdy roboty zostały rozpoczęte. Z tego względu zdaniem organu zgłoszenie to było nieskuteczne prawnie, inwestorzy uchybili art.30 ust.5 w związku z art.29 ust.2 pkt 4 i art.30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisami prawa zgłoszenie jest skuteczne prawnie, gdy jest wniesione na 30 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia robót i organ w tym terminie nie wniesie, w drodze decyzji swojego sprzeciwu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., stwierdził , iż inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej i na podstawie art. 50 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2004 r. znak: [...], wstrzymał prowadzone roboty budowlane. Skarżący wnieśli zażalenie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] 2004 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustalił, iż sporna wiata od lipca 2004 r., została pobudowana w sposób samowolny i postanowieniem z dnia [...] 2004 r. znak: [...] wstrzymał, w oparciu o art.48 ust.2 Prawa budowlanego, prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych przepisami prawa dokumentów. Organ jednocześnie określił termin na dokonanie czynności. Organ ustalił , że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, na przedmiotowej nieruchomości, wydanej przez Naczelnika Miasta B. w dniu [...]1978 r. znak: [...]– sporna wiata nie była ujęta. Inwestorzy oświadczyli, że rzeczona wiata powstała na przełomie sierpnia i września 1991 r., jednakże powiatowy organ nadzoru budowlanego, na ówczesnym etapie postępowania, nie udokumentował okresu powstania rzeczonej wiaty. Z uwagi na brak jednoznacznego określenia okresu powstania przedmiotowej samowoli, organ odwoławczy, po zaskarżeniu postanowienia z dnia [...] 2004 r., jak wyżej, przez obydwie strony postępowania, postanowieniem z dnia [...]2004 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie organu odwoławczego zostało zaskarżone przez pp. K. i S. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i Sąd ten wyrokiem z dnia [...] 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 63/05 oddalił skargę. Dokonując ponownie rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., przyjął złożone jednostronnie przez inwestorów oświadczenie, że przedmiotowa wiata powstała w 1991 r. Wiata ta powstała w sposób samowolny, gdyż na jej budowę inwestorzy nie przedłożyli pozwolenia na budowę. Zdaniem organu dostarczone przez inwestorów rysunki, przedstawiające rzeczoną wiatę nie mają żadnego znaczenia w sprawie, gdyż brak jest na nich klauzuli zatwierdzającej lub uzgadniającej właściwego organu. Burmistrz B. złożył pisemne oświadczenie w dniu [...] 2004 r. znak: [...] o nie zarejestrowaniu pozwolenia na budowę rzecznej wiaty w latach 1990-1995, a wymagała ona pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji poczynił ustalenia, które organ II instancji przyjął za najistotniejsze w sprawie, że podczas rozpoczętych samowolnie w lipcu 2004 r. robót budowlanych zdemontowano całą konstrukcję nośną wiaty (zdemontowano wszystkie słupy, krokwie i deskowania) i jej pokrycie, rozebrano samowolnie pobudowaną wiatę. W to miejsce na wykonanej od nowa podwalinie betonowej wykonano nową konstrukcję wiaty z pokryciem, a więc powstała nowa drewniana konstrukcja wiaty z nowym pokryciem, tj. powstał nowy obiekt budowlany, a fakt ten został potwierdzony w notatce sporządzonej w dniu [...] 2004 r. z wykonawcą robót. Inwestorzy czynem tym uchybili art.28 ust.1 Prawa budowlanego, gdyż rozpoczęcie robót budowlanych nie zostało poprzedzone wymaganą przepisami prawa ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, że powiatowy organ nadzoru budowlanego właściwie, w oparciu art.48 ust.2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] 2004 r. znak: [...] , wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych przepisami prawa dokumentów w określonym czasie. Postanowienie to zostało zaskarżone do organu odwoławczego przez obydwie strony postępowania i organ ten postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak: [...], w oparciu o art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność wniesionych zażaleń . Zdaniem organu przepisy zawarte w art.48 Prawa budowlanego nie uprawniają stron do wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienie, służy stronom zażalenie, gdyż tak stanowi przepis prawa materialnego, a w niniejszym przypadku przepis ten nie stwarzał możliwości wniesienia zażalenia. Postanowienie organu odwoławczego zostało zaskarżone przez K. i S. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i Sąd postanowieniem z dnia 20.05.2005 r. sygn. akt II SA/Bd 263/05 skargę odrzucił. Skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] 2004 r. znak: [...]. Również nie wnieśli o prolongatę terminu wykonania obowiązku . Z powyższych względów organ ten, nie miał innej możliwości, jak zaskarżoną decyzją z dnia [...]2005 r. znak[...], nakazać rozbiórkę samowolnie pobudowanej wiaty. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wnieśli skargę, w której wyjaśnili, że od decyzji PINB wnieśli odwołanie wskazując na wadliwość postępowania administracyjnego, w wyniku którego została ona wydana. Szczegółowo wskazali w jaki sposób wprowadzeni zostaliśmy w błąd wskutek wad tego postępowania, a w szczególności poprzez rozstrzygnięcia obydwu organów dopuszczające możliwość składania zażalenia na wydawane w trakcie postępowania postanowienia. Zdaniem skarżących nie wybudowali oni wiaty w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1994 r. Wiata istniała już w 1991 r. i wykonana została jako integralna część budynku. Zdaniem skarżących sporny obiekt w wersji pierwotnej stanowił samowolę budowlaną , która została zalegalizowana przez organy administracji publicznej. W rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego dotyczących wiaty jest wiele sprzeczności. Mówi się w nich o konieczności stosowania przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r. a następnie z niezrozumiałych przyczyn przepisów tych nie stosuje się. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako podjętej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz wydanej w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej - to jest z naruszeniem kardynalnych zasad określonych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacja zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały ustalone w sposób wyczerpujący przez organ. Poza sporem jest , że wiata została wybudowana pierwotnie w 1991r. Potwierdzają tą okoliczność sami skarżący , organ oraz inni uczestnicy postępowania administracyjnego. Dlatego organ I instancji błędnie poprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie kierując do Urzędu Miejskiego w B. pismo z dnia [...] 2004r. nr [...] z zapytaniem , czy skarżący w latach 1990- 1995 uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę wiaty. Organ nie zapytał o postępowanie legalizacyjne w związku z powstałą samowolą budowlaną wiaty w w/w latach. Skarżący na okoliczność zalegalizowania samowoli budowlanej powołują się w pismach procesowych kierowanych do organu w toku postępowania administracyjnego, jak również w dniu rozprawy do protokołu . Należy mieć na uwadze to , że przepisy ustawa z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm), które obowiązywały w trakcie pierwotnego wybudowania wiaty przez skarżących bez wymaganego przez prawo budowlane pozwolenia na budowę, nie przewidywały zakończenia postępowania związanego z legalizacją samowoli wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 40 obowiązującej wówczas ustawy stanowił wyłącznie o wydaniu decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37. Wystąpienie natomiast przesłanek wynikających z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane skutkowało przymusową rozbiórką. Tak więc, jeżeli sporna wiata powstała w 1991r. i było w związku z nią prowadzone przez właściwe wówczas organy postępowanie legalizacyjne to powinno to być przez organy nadzoru budowlanego wyjaśnione ponad wszelką wątpliwość, gdyż okoliczności te mają istotne znaczenie dla dalszego toku postępowania , a zwłaszcza przepisów, które należy zastosować w niniejszej sprawie. Okoliczności dotyczące legalizacji wiaty w 1991r. nie zostały przez organy wyjaśnione mimo twierdzeń skarżących , że istnieją świadkowie , którzy mogliby potwierdzić, iż postępowanie legalizacyjne w tamtych latach odbyło się. Żadna ze stron postępowania nie twierdzi, że na budowę wiaty było udzielone pozwolenie na budowę. Dlatego w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego bez dokładnego ustalenia wszystkich okoliczności w sprawie oparły swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach, które przyjęły za najistotniejsze, że podczas rozpoczętych samowolnie w lipcu 2004 r. robót budowlanych zdemontowano całą konstrukcję nośną wiaty (zdemontowano wszystkie słupy, krokwie i deskowania) i jej pokrycie, rozebrano samowolnie pobudowaną wiatę. W to miejsce na wykonanej od nowa podwalinie betonowej wykonano nową konstrukcję wiaty z pokryciem, a więc powstała nowa drewniana konstrukcja wiaty z nowym pokryciem, tj. powstał nowy obiekt budowlany, a fakt ten został potwierdzony w notatce sporządzonej w dniu [...]2004 r. z wykonawcą robót. W niniejszej sprawie organ zastosował przepis art. 48 Prawa budowlanego, nakazując rozbiórkę wiaty, i przyjął mimo szeregu wątpliwości ,iż sporny obiekt stanowił samowolę budowlaną. Należy jednak mieć na uwadze, że w sytuacji gdyby okazało się, że wiata pierwotna z 1991r. została zalegalizowana, to wykonanie przez inwestora spornego obiektu mogłoby być robotami budowlanymi remontowymi polegającymi na odtworzeniu stanu pierwotnego przy użyciu innych materiałów niż pierwotnie. Taka kwalifikacja robót budowlanych stanowi w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o konieczności dokonania przed ich rozpoczęciem zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie inwestor nie dokonał również zgłoszenia, gdyż za takie nie może uchodzić zgłoszenie dokonane po rozpoczęciu robót budowlanych, ale orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 nie jest równoznaczne z przypadkami rozbiórek orzekanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. Organy administracyjne winny więc ustalić, czy dokonana w 1991 r. budowa wiaty była zalegalizowana , a w związku z tym czy powstały obiekt w 2004r. był remontem, czy też samowolą budowlaną. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). W tej sytuacji wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponadto na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.