II SA/Bd 116/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi N. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz N. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. [...] Starosta [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "stwierdzenia, że nieruchomość położona w miejscowości W., zapisana w księdze wieczystej nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisu art. 25e ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z kart sprawy przez Sądem rejonowym w T. o sygn. I Co 729/15 o numerach [...]", na wniosek N. W., D. P., M. i S. P. z dnia [...].02.2017r. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 1997r. Nr 121, poz. 770 ze zm.), które stanowią że z dniem 1 stycznia 2016r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów podlegających zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, które do dnia 31 grudnia 2015r. nie złożyły wniosku o wpis do tego rejestru. Organ wskazał, że zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawców wypisem pełnym z księgi rejestrowej [...] wydanym przez Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w B., na mocy postanowienia z dnia [...] marca 1993r. Ns rej. [...]) Spółdzielnia Usługowo-Produkcyjna [...] w S. została wykreślona z rejestru, w związku z czym nie mają zastosowania w danej sprawie przepisy dotyczące nabycia na podstawie ustawy o KRS z 1997r. przez Skarb Państwa mienia podmiotu, który nie funkcjonował w dniu wejścia w życie tej ustawy, gdyż jego działalność została zakończona w 1993r. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skierowanym zgodnie z pouczeniem do Wojewody, wnioskodawcy zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 61a § 1 k.p.a. przez wadliwą wykładnię i w konsekwencji zastosowanie oraz art. 124§ 2, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Postanowieniem z [...] listopada 2017r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw, w związku z art. 25e ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym i art. 9 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. Nr 121, poz. 770 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż w sprawie występują "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Wskazując wykładnię przepisów art. 1 ust. 1, art. 25e ust. 1 ustawy o KRS oraz art. 9 ust. 2a i 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS Wojewoda stwierdził również, że wobec wykreślenia Spółdzielni Usługowo-Produkcyjnej "[...]" w S. z właściwego rejestru w 1993r., nie było podstaw do jej wpisania do KRS powstałego w 1997r.. Przywołane przepisy nie dają zatem podstaw do uregulowania w ich trybie stanu prawnego nieruchomości na podstawie przepisów wprowadzonych od 1 stycznia 2016r. Organ uznał, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w związku z brakiem podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. N. W., reprezentowana przez adwokata R. S., zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego tj.: art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, art. 124 § 2, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, 2. prawa materialnego tj. art. 25e ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia postanowienia Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że stanowisko wojewody w zakresie wykładni art. 25e ust. 1 ustawy o krajowym Rejestrze Sądowym jest niezgodne z wolą ustawodawcy i celem, dla którego przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego. W projekcie nowelizacji ustawodawca wskazuje, iż jak wynika z praktyki orzeczniczej, uregulowania wymaga również sytuacja, gdy po przeprowadzeniu likwidacji podmiot zostanie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, a po jego wykreśleniu (utracie bytu prawnego) ujawni się majątek tego podmiotu, który nie został objęty likwidacją. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu projektu ustawy w sposób niebudzący wątpliwości wskazano przypadki, w których przepis winien mieć zastosowanie, także do podmiotów nieprzerejestrowanych do KRS jak i podmiotów z KRS wykreślonych – projekt zakłada następstwo prawne Skarbu Państwa, który będzie nieodpłatnie nabywał z mocy prawa własność i inne prawa majątkowe. Różnica polega na tym, że w odniesieniu do podmiotów wykreślonych z KRS skutek ten będzie następował z dniem faktycznego wykreślenia podmiotu, a nie z dniem wskazanym w ustawie. Nadto wskazano, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. w sprawie Kw nr [...] Sąd Rejonowy w T. V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych dokonał wpisu w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...], który na podstawie art. 25e ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym w związku z likwidacją Spółdzielni Usług Rolniczych w S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1993r. sygn. akt Ns rej. [...] z mocy prawa stał się właścicielem tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie i uznając zarzuty za niezasadne. Organ podkreślił, że wskazywana regulacja nie obejmuje majątku podmiotów, które przed wejściem w życie ustawy o KRS zostały wykreślone z uprzedniego rejestru Spółdzielni. Organ podkreślił również, że istotą ostrzeżenia nie jest rozstrzygnięcie o prawie ujawnionym w księdze wieczystej, lecz urzędowa informacja o tym, że wpis jest zgodny, bądź niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis ostrzeżenia czy jego wykreślenie nie uchyla mocy prawnej wpisanego prawa, lecz wywołuje jedynie wpływ na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W piśmie procesowym z [...] marca 2018r. skarżąca dodatkowo wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na naruszenie art. 17 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na powyższe (pismo z [...] lipca 2018r.) Wojewoda wyjaśnił, iż jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy dotyczącej gospodarowania nieruchomościami na podstawie przepisów art. 9 ust. 2j ustawy z 20 sierpnia 1997r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, art. 25e ust. 11 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, a także art. 9a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności objętej skargą działalności organu administracji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), dała podstawy do uwzględnienia skargi. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wobec jednak zarzutu wady skutkującej nieważnością skarżonego postanowienia wymagał on rozważenia w pierwszej kolejności, jako mający wpływ na zakres dalszego rozpoznania sprawy przez Sąd. Powyższy zarzut strony skarżącej okazał się zasadny, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody z [...] listopada 2017r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2017r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie przepisu art. 25e ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 17 pkt 1, art. 19 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a.), co skutkuje jego nieważnością, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z dyspozycją art. 19 k.p.a. organy administracji winne są z urzędu przestrzegać swej właściwości. Wypływający z tego przepisu obowiązek spoczywający na organie administracji w zakresie badania swej właściwości rozumiany jest nie tylko jako konieczność podjęcia odpowiednich czynności przed wszczęciem postępowania, ale rozciąga się także (a może przede wszystkim) na fazę prowadzenia postępowania, na każdym jego etapie. Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Świadczy o tym fakt, iż zignorowanie przepisów o właściwości rodzi doniosłe skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności aktu wydanego z ich naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca zdecydował bowiem, iż orzeczenie wydane przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięte tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Podglądy orzecznictwa są zgodne, iż przepisy regulujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012r., II OSK 898/12, LEX nr 1398207 i powołane tam wyroki NSA z: 7 października 1982r., II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95; 12 lipca 1994r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25; 29 listopada 1999r., V SA 955/99, LEX nr 49943; 17 stycznia 2002r., I SA 1477/00, LEX nr 81665). Zważyć przyjdzie, iż postępowanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem N. W., D. P., S. P. i M. P., reprezentowanych przez adwokata z [...] lutego 2017r. (doprecyzowanym pismem z [...] sierpnia 2017r.), o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w W. gmina S., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisu art. 25e ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz przeprowadzenie wskazanych dowodów. Wnioskodawcy powołując się na okoliczność likwidacji Spółdzielni Usług Rolniczych w S. w 1992r. (nadal ujawnionej jako właściciel nieruchomości w ww. księdze wieczystej) twierdzą, że nie doszło do formalnego nabycia prawa własności zabudowanej nieruchomości przez inny podmiot. Z faktu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania i stwierdzenia przejścia własności z mocy prawa na Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 2015r., na mocy art. 25e ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, na skutek nowelizacji z 28 listopada 2014r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017r. Starosta [...], na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Organ uzasadnił powyższe powołując się jednak na treść art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 1997r. Nr 121, poz. 770 ze zm.), które stanowią że z dniem 1 stycznia 2016r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów podlegających zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, które do dnia 31 grudnia 2015r. nie złożyły wniosku o wpis do tego rejestru. Organ wskazał, że zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawców wypisem pełnym z księgi rejestrowej [...] wydanym przez Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w B., na mocy postanowienia z dnia [...] marca 1993r. Ns rej. [...]) Spółdzielnia Usługowo-Produkcyjna "[...]" w S. została wykreślona z rejestru w związku z czym nie mają zastosowania w danej sprawie przepisy dotyczące nabycia na podstawie ustawy o KRS z 1997r. przez Skarb Państwa mienia podmiotu, który nie funkcjonował w dniu wejścia w życie tej ustawy gdyż jego działalność została zakończona w 1993r. Podkreślenia wymaga, iż Starosta [...] nie wypowiedział się w kwestii legitymacji wnioskodawców do zainicjowania postępowania administracyjnego, czyli posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie ustalił i nie wskazał konkretnie jaka nieruchomość (lub tylko jej część) stanowi przedmiot wniosku (brak konkretnego adresu, oznaczenia działek ewidencyjnych według ewidencji gruntów i budynków), czy i kto ma do niej aktualnie jakikolwiek tytuł prawny. Organ pouczył, że na postanowienie przysługuje zażalenie do Wojewody. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców Wojewoda, zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 25e ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym i art. 9 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. Nr 121, poz. 770 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż w sprawie występują "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Wskazując wykładnię przepisów art. 1 ust. 1, art. 25e ust. 1 ustawy o KRS oraz art. 9 ust. 2a i 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS Wojewoda stwierdził również, że wobec wykreślenia Spółdzielni Usługowo-Produkcyjnej "[...]" w S. z właściwego rejestru w 1993r., nie było podstaw do jej wpisania do KRS powstałego w 1997r. Przywołane przepisy nie dają zatem podstaw do uregulowania w ich trybie stanu prawnego nieruchomości na podstawie przepisów wprowadzonych od 1 stycznia 2016r. Organ stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w związku z brakiem podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Również ten organ nie odniósł się do kwestii podmiotowej - legitymacji wnioskodawców jako stron postępowania, czyli ich indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zasadnie Wojewoda stwierdził, że w związku z datą wniosku w sprawie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną z dniem 1 czerwca 2017r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935 – art. 16). Jak już wskazano organy administracji publicznej zobowiązane są na każdym etapie postępowania z urzędu przestrzegać swojej właściwości (art. 19 k.p.a.), przy czym właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20). Zasadą ogólną jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w przypadku zażaleń na postanowienia organu administracji publicznej pierwszej instancji (art. 144 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, iż w rozdziale 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca określił organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu. I tak w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – są to samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1). Nadto ustawodawca w art. 5 § 1 k.p.a. zastrzegł, że jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 5 § 2 pkt 3 zdefiniowano pojęcie "organów administracji publicznej", a w pkt 6 "organów jednostek samorządu terytorialnego" – przez co należy rozumieć organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Wobec powyższego, mając także na względzie treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nie budzi wątpliwości, że wskazane przepisy, wraz z ewentualnymi przepisami ustaw szczególnych regulujących odmiennie zakres działania organów w konkretnych sprawach - kreują właściwość instancyjną. Rozstrzygniecie wydane z naruszeniem przepisów o właściwości – dotknięte jest kwalifikowaną wadą nieważności, skutkującą wyeliminowaniem go z obrotu prawnego (w tym postanowienie – art. 126 k.p.a.). W niniejszej sprawie w pierwszej instancji orzekł Starosta [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie art. 25e ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. W uzasadnieniu organ powołał się także na przepisy art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z powyższymi przepisami ogólnymi, organem wyższego stopnia wobec decyzji (postanowienia) wydanej w pierwszej instancji przez starostę – będącego organem jednostki samorządu terytorialnego jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Zasadnie podniesiono to w piśmie strony skarżącej z [...] marca 2018r., zarzucając wydanie przez Wojewodę postanowienia w trybie odwoławczym z naruszeniem przepisów o właściwości. Z kolei odnosząc się do powyższego zarzutu w piśmie z [...] lipca 2018r. Wojewoda wyjaśnił, że na mocy art. 9 ust. 2j ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Przepisy wprowadzające ustawę o KRS jak również art. 25e ust. 11 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym w postępowaniach dotyczących mienia i zobowiązań (o których mowa odpowiednio w ust. 2b oraz ust. 2) oraz w innych sprawach dotyczących gospodarowania tym mieniem Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu, o którym mowa w tych przepisach. Wojewoda potwierdził, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia wobec decyzji wydanych przez starostę niezależnie czy ten wykonuje zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego, czy zadanie z zakresu administracji rządowej. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ jako organ odwoławczy. Dalej Wojewoda powołał się na art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 121, dalej u.g.n.), zgodnie z którym organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, jest wojewoda. Wskazał także, że art. 11 ust. 1 u.g.n stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Zdaniem Wojewody z art. 9ust. 2j wynika właściwość starosty do rozpatrzenia żądania wnioskodawców dotyczącego mienia stanowiącego nieruchomość wchodzącą w skład majątku po zlikwidowanej Spółdzielni Usługowo-Produkcyjnej ‘[...]" w S. i miało na celu uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości tj. nabycia jej z mocy prawa przez Skarb Państwa. Z tego powodu sprawę należało uznać za sprawę z zakresu gospodarowania nieruchomościami, a zgodnie z art. 9a i art. 11 ust. 1 tej ustawy w sprawach dotyczących nieruchomościami Skarb Państwa reprezentowany jest przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia jest wojewoda. Sąd zważył, iż argumentacja Wojewody w zakresie jego właściwości instancyjnej wobec postanowienia Starosty w niniejszym postępowaniu jest oparta na częściowo błędnej wykładni wskazanych przez ten organ przepisów prawa. W tym zakresie w szczególności niezbędne jest szersze przytoczenie powoływanych wybiórczo przez organy obydwu instancji przepisów ustaw ustalających materialnoprawne i formalne podstawy rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawców zawartym we wniosku o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji z [...] lutego 2017r. Wskazać przyjdzie, iż ustawą z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1924, dalej nowelizacja) wprowadzono szereg przepisów mających skuteczniej niż dotychczas doprowadzić do dokonywania przez właściwe podmiotu aktualizacji wpisów do Krajowego Rejestru Sądowego utworzonego z dniem 1 stycznia 2001r. Między innymi w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, dodano art. 25a – 25e regulujące postępowanie prowadzone z urzędu przed sądem rejestrowym o rozwiązanie podmiotu wpisanego do Rejestru bez przeprowadzenia postępowania rejestrowego. W ramach tego postępowania Sąd rejestrowy może orzec o rozwiązaniu takiego podmiotu i wykreśleniu go z rejestru (art. 25d). Zgodnie z dodanym art. 25e ust. 1 Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie pozostałe po wykreślonym z Rejestru podmiocie, bez względu na przyczynę wykreślenia, którym nie rozporządził przed wykreśleniem właściwy organ, z chwilą wykreślenia z Rejestru. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotu wykreślonego z Rejestru (ust. 2). Jak stanowi ust. 10 art. 25e ustawy o KRS, nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości (...). W ocenie Sądu ten zatem przepis określa właściwość rzeczową i miejscową organu administracji publicznej (starosty) do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest tym przepisem, wbrew wskazaniu Wojewody, ust. 11 art. 25e, który reguluje odmienną kwestię, o czym stanowi odesłanie do ust. 2 (czyli odpowiedzialności SP z nabytego mienia). W postępowaniach dotyczących mienia i zobowiązań, o których mowa w ust. 2, oraz w innych sprawach dotyczących gospodarowania tym mieniem Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1. Przepis ten reguluje zatem kwestię organu właściwego do reprezentowania Skarbu Państwa w związku z nabytym mieniem, a nie właściwość do wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, o której odrębnie mowa w ust. 10. Wskazuje na to również rozróżnienie właściwości miejscowej starostów w obu tych przypadkach. Powyższa ustawa nowelizująca wprowadziła także z dniem 1 stycznia 2015r. zmiany w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, gdzie w art. 9 po ust. 2 stanowiącym, że do czasu rejestracji, zgodnie z przepisami ustawy o KRS, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2015r. zachowują moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych, dodano przepisy ust. 2a-2j. Dla oceny kwestii mających znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd sprawy – czyli legalności postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazać należy, że w myśl ust: 2a. Podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. ustawy o KRS), które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016r. 2b. Z dniem 1 stycznia 2016r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. 2i. Nabycie przez Skarb Państwa zgodnie z ust. 2b własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. (...). 2j. W postępowaniach dotyczących mienia i zobowiązań, o których mowa w ust. 2b, oraz w innych sprawach dotyczących gospodarowania tym mieniem Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 2a. Podobnie zatem jak w ustawie o KRS, o właściwości organu administracji do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego na podstawie art. 9 ust. 2a – orzeka starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości (właściwość rzeczowa i miejscowa w I instancji). Wbrew poglądowi Wojewody właściwość organu nie wynika z ust. 2j art. 9, który reguluje odmienną kwestię reprezentowania i gospodarowania nabytym w powyższym trybie mieniem przez Skarb Państwa. Zważyć nadto przyjdzie, aczkolwiek brak jest podstaw do przesądzania tej kwestii wobec przedmiotu sądowej oceny w niniejszej sprawie, że pozostaje okolicznością sporną pomiędzy wnioskodawcami i organami administracji, możliwość nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie powyższych przepisów. Analizy przepisów omawianej nowelizacji, jak również innych przepisów zarówno ustawy Przepisy wprowadzające (...), jak i ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym w dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie prowadzi do konkluzji, iż nie została uregulowana w tych aktach prawnych właściwość instancyjna organu wyższego stopnia od decyzji starosty w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego. Co istotne, ustawy te nie zawierają również żadnych odesłań w tym zakresie do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstawy prawnej dla wywodzenia właściwości wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach regulowanych powyższymi przepisami, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi wyłącznie, o tym jaki organ jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie Sądu, z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazu przestrzegania przez organy właściwości oraz wagi jaką ustawodawca nadał wydaniu decyzji (tu postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, wynika że nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej i stosowanie analogii do zbliżonych nawet regulacji prawnych celem ustalenia właściwości organu w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej. W sytuacji zatem, gdy tak jak w ustawach szczególnych stanowiących podstawę prawną rozstrzygania przez organy ustawodawca nie określił jaki organ jest organem wyższego stopnia wobec starosty właściwego do orzekania w pierwszej instancji, zastosowanie znajdują przywołane wyżej przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 17 pkt 1. Zasadnie Wojewoda w swych wyjaśnieniach wskazał nadto, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw, aby samorządowe kolegia odwoławcze były obecnie wyłączone od orzekania w sprawach indywidualnych załatwianych przez organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej. Należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. w okresie od 6 grudnia 1994r. do 31 stycznia 1998r. obowiązywał w brzmieniu: "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze". Przepis ten wprowadzał rozgraniczenie właściwości wojewodów i samorządowych kolegiów odwoławczych w zależności od tego czy załatwiana sprawa należała do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej czy też zadań własnych gminy. Ustawą z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) zmieniono ten przepis i przyjęto, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. We wszystkich sprawach załatwianych przez organy samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są więc samorządowe kolegia odwoławcze, z wyjątkiem spraw, w których przepisy szczególne wskazują wojewodę lub inny organ. Przykładowo wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art. 9a), podobnie w sprawach określonych w art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, art. 51 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ustawy z dnia 19 czerwca 2009r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych udzielanych osobom .... Nie można także, zdaniem Sądu, wywodzić domniemania kompetencji ogólnej wojewody jako organu wyższego stopnia z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 2234 ze zm.). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 5 ww. ustawy wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W ocenie Sądu, powołana regulacja wprowadza domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie jedynie w zakresie właściwości rzeczowej. Natomiast właściwość instancyjna wojewody uregulowana została odrębnie w art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, który stanowi, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy ogólne K.p.a. nie wymieniają obecnie wojewody jako organu wyższego stopnia, odsyłając do regulacji ustaw szczególnych (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Zatem z przepisu art. 3 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie można wyprowadzać domniemania właściwości instancyjnej wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji (por. postanowienia NSA z 13 grudnia 2012r. II OW 156/12 i z dnia 8 lutego 2018r. I OW 258/17). Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewody. W konsekwencji przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, bowiem na skutek stwierdzonej kwalifikowanej wady skarżonego postanowienia sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w trybie odwoławczym przez właściwy organ. Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem formalnym, co oznacza, że w tej sprawie ocenie podlega jedynie prawidłowość czynności procesowej, jaką była odmowa wszczęcia postępowania. Poza zakresem tej sprawy pozostawało natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony skarżącej. Należy jednak stwierdzić, iż bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostaje akcentowana przez stronę skarżącą okoliczność dokonania postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 2017r. (Kw nr [...])wpisu w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym "na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...], który na podstawie art. 25e ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sadowym w związku z likwidacją Spółdzielni Usług Rolniczych w S. na podstawie sadu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1993r. sygn. akt Ns rej. [...] z mocy prawa stał się właścicielem tej nieruchomości." Niezależnie nawet od oceny legalności tak wpisanego ostrzeżenia, i możliwości oceny przesłanek nabycia przez jakikolwiek podmiot prawa własności w tym trybie, co nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu nie wywołuje to żadnych skutków dla trybu postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej nie przesadza z pewnością o tym kto stał się lub nie właścicielem nieruchomości, nie niweczy także domniemania prawdziwości prawa wpisanego w księdze wieczystej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1007 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda winien niezwłocznie przekazać zażalenie skarżącej na postanowienie Starosty [...] z [...] września 2017r. organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.) – samorządowemu kolegium odwoławczemu. Mając jednakże na uwadze treść postanowienia organu pierwszej instancji, jak i argumentację Wojewody w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, właściwy organ II instancji winien ponownie wnikliwie rozważyć czy w sprawie zaistniały i jakie konkretnie przesłanki do zastosowania formalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Pierwsza z powyższych przesłanek dotyczy sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.pa. (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 1966/11 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do dokładnego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Z kolei, jak wskazuje się w orzecznictwie, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Inaczej mówiąc, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast, gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ nie może jednak zaniechać ustalenia przesłanki podmiotowej do wszczęcia postępowania, ani też ustalenia istotnych okoliczności umożliwiających ustalenia stanu faktycznego celem rozważenia zastosowania właściwej normy materialnoprawnej. Także środek zaskarżenia może skutecznie wnieść tylko podmiot, któremu przysługuje przymiot strony postępowania. Podkreślenia wymaga, iż reprezentujący wnioskodawców w niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik, jako źródło ich interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa wskazał jedynie potwierdzenie zameldowania w miejscowości W. w budynku nr [...]. Organ winien zatem ustalić i rozważyć jakie ta okoliczność faktyczna ma znaczenie dla oceny interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego, które przysługuje wyłącznie stronie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 28 k.p.a., strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego. Zważyć należy, iż zgodnie z treścią wskazanej we wniosku księgi wieczystej [...] prowadzona jest ona dla nieruchomości o powierzchni 1,14 ha położonej w miejscowości W. gmina S., obejmującej działki ewidencyjne [...]. Nie wynika także z akt sprawy aby wnioskodawcy powoływali się na jakiekolwiek własne następstwo prawne po podmiocie ujawnionym w księdze wieczystej jako właściciel tak określonej nieruchomości, czy też jakikolwiek aktualny indywidualny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości Ponadto także w sytuacji gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje strona, trzeba odróżnić bezzasadność żądania od bezprzedmiotowości postępowania. Nie jest także uprawnione utożsamianie braku istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskującego, z brakiem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Szczególnie w sytuacji gdy organ już podjął czynności dowodowe, a przy tym nie ustalił i nie ocenił kwestii zasadniczych np. czy i jaki własny, aktualny bezpośredni interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania mają wnioskodawcy, jakiej nieruchomości dotyczy wniosek (poza powtórzeniem numeru księgi wieczystej). Organ odwoławczy winien zatem ocenić czy w realiach rozpoznawanej sprawy i wobec podjętych czynności, istnienie lub brak podstawy do wydania merytorycznego lub innego rozstrzygnięcia, winno być badane po wszczęciu postępowania w sprawie, czy istnieją oczywiste podstawy podmiotowe lub przedmiotowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na etapie "postępowania wstępnego". O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej niezbędne koszty postępowania obejmujące wpis od skargi (100 zł), i wynagrodzenie adwokata stosownie do nakładu pracy i istoty sprawy (480 zł).