II SA/Bd 117/15

aSygn. akt II SA/Bd 117/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...], nr [...], Starosta Z., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) orzekł o uznaniu K. P. (skarżącej) z dniem 3 listopada 2014 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłki. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż z przedstawionych w toku postępowania dokumentów wynikało, że w dniu rejestracji skarżąca spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...]. Podniosła, iż ostatnio zajmowała się w domu opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym, ubezwłasnowolnioną całkowicie córką, sprawując nad nią bezpośrednią opiekę. W związku z powyższą sytuacją pobierała od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej świadczenie pielęgnacyjne, od którego odprowadzane były składki zdrowotne i społeczne; na fundusz rentowy i emerytalny. Jak wskazała skarżąca, opieka traktowana jest jako praca w pełnym wymiarze czasu, w związku z czym przysługuje jej zasiłek dla bezrobotnych. Działający z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy stan faktyczny oraz stwierdził, iż skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie pracy w Z. w dniu 3 listopada 2014 r., spełniając wówczas ustawowe warunki osoby bezrobotnej określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w związku z czym bezspornie od tego dnia organ I instancji miał obowiązek uznać skarżącą za osobę bezrobotną. Organ przytoczył brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy regulujących zasady przyznawania zasiłku dla bezrobotnych oraz wskazał, iż skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień uznania jej za osobę bezrobotną, tj. od dnia 2 maja 2013 r. do dnia 2 listopada 2014 r. nie pracowała zarobkowo, sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem pobierając z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 16 października 2014 r., od którego odprowadzane były składki na ubezpieczenia społeczne z pominięciem Funduszu Pracy. Organ wskazał, że podstawą wymiaru składek na te ubezpieczenia stanowiła kwota faktycznie wypłaconego świadczenia pielęgnacyjnego, które jest niższe od kwoty wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ odwoławczy uznał, że okres od dnia 2 maja 2013 r. do dnia 2 listopada 2014 r. nie może być zaliczony do 365 dni warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie mieści się w dyspozycji art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy, co stanowiło podstawę do uznania, iż decyzja organu I instancji była w tej materii słuszna i zasługiwała na utrzymanie w mocy. Na powyższą decyzję organu odwoławczego, pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. K. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. W jej uzasadnieniu skarżąca powtórnie podniosła, iż opieka nad niepełnosprawną córką traktowana jest jako praca w pełnym wymiarze czasu, w związku z czym osoba tracąca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarejestrowawszy się jako bezrobotna, powinna otrzymać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie skarżącej wydane przez organy administracji decyzje są dla niej krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone przez siebie w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie uznać należy, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, w związku z czym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 grudnia 2014 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa". Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a–105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (pkt 2 lit a). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (pkt 3) oraz okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (pkt 4). Podstawowym warunkiem do uzyskania prawa do zasiłku jest zatem zatrudnienie przez wyznaczony przez ustawę okres, osiąganie w tym czasie wynagrodzenia w odpowiedniej wysokości tj. w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz opłacanie składek na Fundusz Pracy. Warunki te muszą być również spełnione w odniesieniu do okoliczności wymienionych m.in. w art. 71 ust. 2 pkt 3 i 4. Konieczne jest, aby wymienione przesłanki zaistniały łącznie. Organ I instancji, zgodnie z sentencją decyzji z dnia [...] orzekł o uznaniu skarżącej za bezrobotną od dnia 3 listopada 2014 r. Okres 18 miesięcy, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, obejmował więc przedział czasowy od 2 maja 2013 r. do 2 listopada 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie pracowała w tym okresie zarobkowo z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Z tego tytułu od 1 sierpnia 2008 r. do dnia 16 października 2014 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, od którego Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. odprowadzał składki na ubezpieczenia społeczne. Z racji na kwotę faktycznie wypłaconego świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego podstawę wymiaru składek, będącą kwotą niższą od kwoty wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. nie odprowadzał od wypłacanego świadczenia składek na Fundusz Pracy. Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Słusznie przyjął on, że do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2. ustawy nie można zaliczyć dni, w których skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z przepisami ustawy okresy inne niż wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 3 mogą być podstawą do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli oprócz składek na ubezpieczania społeczne odprowadzano od nich jednocześnie składki na Fundusz Pracy, przy czym wysokość pobieranego świadczenia musi być co najmniej równa kwocie stanowiącej minimalne wynagrodzenie za płacę. Na osobach pobierających świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy nie ciąży obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Oznacza to, że przywołany przepis wyłącza okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z katalogu zawartego w art. 71 ust. 2 pkt 4, albowiem warunkiem sine qua non takiej operacji jest spełnienie ustawowego wymogu, polegającego na odprowadzaniu w danym okresie (tutaj: okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego) składek na Fundusz Pracy przy jednoczesnym opłacaniu tychże na poczet ubezpieczeń społecznych. Organ, odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku, nie mógł wydać decyzji o odmiennej treści, albowiem stanowiłoby to naruszenie przywołanych regulacji prawa materialnego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) organy administracji działają zgodnie z zasadą praworządności, a więc na podstawie przepisów prawa obowiązujących w momencie wydawania decyzji. Wedle zasady praworządności działa również sąd administracyjny, który, co zostało zaznaczone na początku niniejszych rozważań prawnych, w ocenianiu działalności organów administracji publicznej zobligowany jest kierować się jedynie zgodnością tych działań z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, iż sąd administracyjny nie może wypowiadać się na temat ewentualnej słuszności decyzji organu, czy też eksponowanej przez skarżącą niesprawiedliwości mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawa, na podstawie których organ ów działał. Sąd ocenia jedynie kwestię prawidłowości wydanej przez organ decyzji (zgodności z przepisami prawa). Nie jest władny oceniać, czy była ona słuszna i sprawiedliwa w rozumieniu oczekiwań strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Podnoszony przez skarżącą argument, iż obowiązujący stan prawny jest trudny do zaakceptowania z racji na rzekome pokrzywdzenie osób tracących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić skutecznej podstawy do uwzględnienia jej postulatów. Subiektywne odczucie, iż przepis będący podstawą wydania decyzji administracyjnej nie odpowiada zasadom słuszności nie zwalnia organu z jego stosowania, co z kolei rzutuje na kompetencje sądu administracyjnego w kwestii orzekania. Mając powyższe na uwadze, sąd nie mógł rozstrzygnąć przedmiotowej sprawy inaczej, niż poprzez oddalenie skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.