II SA/Bd 1171/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Kujawsko Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Bd 1171/12 UZASADNIENIE Decyzją z [...] nr [...] Wojewoda K. uwzględnił odwołanie Gminy Miasta C. od decyzji Starosty T. z [...] nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 33 garaży blaszanych pod wynajem, przyłącza kanalizacji deszczowej, zjazdu z drogi gminnej, utwardzenia terenu, wewnętrznej linii zasilającej WLZ do budynku i oświetlenia terenu na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...] położonych w C. oraz zatwierdzającej projekt budowlany dla wskazanej wyżej inwestycji i udzielającej M. i Z. K. pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy zakwestionował uznając przedmiotową inwestycję za niezgodną z postanowieniami planu miejscowego przyjętego uchwałą zmieniającą nr XXII/130/08 Rady Miejskiej C. z dnia 29 października 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony pomiędzy ulica B., F. i południowo-zachodnią granicą administracyjną miasta C. (Dz.Urz. Woj.Kuj-Pom z 2008 r. Nr 151, poz. 2312). Z planu tego wynika bowiem, że dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, a oznaczonego w planie symbolem [...] wprowadzono funkcję podstawową – usługi nieuciążliwe oraz funkcję uzupełniającą - mieszkaniową jednorodzinną (§ 28 pkt 1 a) i b) uchwały). Wskazany plan miejscowy definiuje odpowiednio pojęcie: funkcji usług nieuciążliwych wskazując, iż należy przez nie rozumieć również funkcję handlową obejmującą obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 400 m2; oraz pojęcie budynku garażowo-gospodarczego rozumianego jako budynek garażowy, gospodarczy, garażowo-gospodarczy. W ramach zaś zawartych w § 28 pkt 3 lit. b) i c) uchwały parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono warunki dla zabudowy usługowej (wysokość do 2 kondygnacji nadziemnych - w tym poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 10 m od poziomu terenu, dach dwu, cztero lub wielospadowy o nachyleniu połaci 30-45°) oraz dla zabudowy garażowo – gospodarczej (wysokość 1 kondygnacja, lecz nie więcej niż 6 m od poziomu terenu, dach dwu lub czterospadowy o nachyleniu połaci 10-45°). W ocenie Wojewody, przedmiotowa inwestycja, pomimo przeznaczenia jej pod wynajem nie stanowi w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacji usług, a parametry inwestycji nie odpowiadają wymogom planu w zakresie realizacji zabudowy garażowo-gospodarczej. Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. M. i Z. K. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że Burmistrz C. jest uprawniony do dokonywania interpretacji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7-8 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a ponadto art. 138 § 2 kpa poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja z powodu zastosowania przez Wojewodę rozszerzającej wykładni ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw nieuprawnionej ingerencji tego organu w prawo własności poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdza, iż jest ona zgodna z prawem, w związku z czym skarga podlega oddaleniu. Przedmiotowa sprawę zainicjował wniosek inwestorów z dnia [...] o udzielenie pozwolenia na budowę 33 garaży blaszanych na samochody osobowe wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz zjazdem z drogi gminnej, na działkach nr [...] (obręb [...]) i [...] (obręb [...]) w C., który to wniosek w dniu [...] (data wpływu pisma do organu) został zmodyfikowany w związku z podzieleniem planowanej inwestycji na etapy realizacji, w efekcie czego inwestorzy wnieśli ostatecznie o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki nr [...] z usytuowaniem 9 garaży i wydanie pozwolenia na budowę I etapu realizacji inwestycji A tj. 9 garaży blaszanych pod wynajem, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, zjazdu z drogi gminnej i utwardzenia terenu. Biorąc pod uwagę przedmiot wniosku wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane) roboty budowlane - poza wyjątkami z art. 29-31, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku jednak zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 prawa budowlanego). W postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zobowiązany jest w świetle art. 35 ust. 1 prawa budowlanego sprawdzić: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7. W sytuacji spełnienia określonych powyżej wymagań oraz wymagań wynikających z art. 32 ust. 4 organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Niemniej jednak podjęcie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinno być poprzedzone wnikliwą analizą okoliczności warunkujących spełnienie wskazanych przesłanek. W niniejszej sprawie organ I instancji, traktując wnioskowaną inwestycję - tak jak skarżący - jako stanowiącą realizację usług nieuciążliwych, zatwierdził przedłożonego przez skarżących projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 9 garaży blaszanych (I etap realizacji inwestycji), zjazdu z drogi gminnej, utwardzenia terenu, wewnętrznej linii zasilającej WLZ do budynku i oświetlenia terenu na działce nr [...], oraz zatwierdził projekt zagospodarowania terenu z usytuowaniem 33 garaży blaszanych pod wynajem wraz infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionował organ odwoławczy, uznając przedmiotową inwestycję za niezgodną z postanowieniami planu miejscowego, albowiem nie stanowiącą w świetle jego ustaleń realizacji usług, w związku z czym uchylił decyzję organu I instancji przekazując mu sprawą do ponownego rozpatrzenia. Istotę zatem sprawy stanowi rozstrzygnięcie kwestii, czy organ I instancji w świetle przesłanki określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego miał podstawy do wydania uchylonej przez organ odwoławczy decyzji, czy też rację miał organ odwoławczy kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji z uwagi na stwierdzoną niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Bezsporne jest w sprawie, że teren będący przedmiotem spornego zamierzenia inwestycyjnego objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą zmieniającą nr XXII/130/08 Rady Miejskiej C. z dnia 29 października 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony pomiędzy ulica B., F. i południowo-zachodnią granicą administracyjną miasta C. (Dz.Urz. Woj.Kuj-Pom z 2008 r. Nr 151, poz. 2312) oraz, że oznaczony jest on w planie symbolem [...] i jest przeznaczony pod funkcję podstawową – usług nieuciążliwych oraz funkcję uzupełniającą- mieszkaniową jednorodzinną (§ 28 pkt 1 a) i b) uchwały). Wskazany plan miejscowy w § 5 pkt 4, 5, 6 i 10 definiuje odpowiednio pojęcie: -funkcji podstawowej określając, iż należy przez nie rozumieć taką funkcję, która powinna przeważać na działce i stanowić minimum 60% powierzchni użytkowej obiektów lub minimum 60% powierzchni działki - w przypadku wystąpienia dwóch funkcji, mogą one wystąpić osobno lub razem; funkcji uzupełniającej wskazując, iż jest to funkcja inną niż podstawowa, która uzupełnia lub wzbogaca funkcję podstawową i stanowi nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej obiektów lub nie więcej niż 40% powierzchni działki; -funkcji usług nieuciążliwych wskazując, iż należy przez nie rozumieć również funkcję handlową obejmującą obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 400 m2; -pojęcie budynku garażowo-gospodarczym rozumianego jako budynek garażowy, gospodarczy, garażowo-gospodarczy. W § 28 pkt 2 uchwały prawodawca określił natomiast zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego m.in. dla terenu [...], z których wynika, że funkcja mieszkalna w formie mieszkania dla właściciela działki musi znajdować się w budynku usługowym (lit. a)) i że na każdej działce budowlanej dopuszcza się realizację budynku garażowo-gospodarczego (lit. b)). W ramach zaś zawartych w § 28 pkt 3 lit. b) i c) uchwały parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono warunki dla zabudowy usługowej (wysokość do 2 kondygnacji nadziemnych - w tym poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 10 m od poziomu terenu, dach dwu, cztero lub wielospadowy o nachyleniu połaci 30-45°) oraz dla zabudowy garażowo – gospodarczej (wysokość 1 kondygnacja, lecz nie więcej niż 6 m od poziomu terenu, dach dwu lub czterospadowy o nachyleniu połaci 10-45°). W świetle przytoczonych ustaleń planu nie ulega wątpliwości, że planowana budowy 9, a ostatecznie 33 garaży blaszanych na samochody osobowe pod wynajem nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżących, realizacji ani funkcji podstawowej tj. usług nieuciążliwych, ani funkcji uzupełniającej tj. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Realizacja na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] ww. garaży pod wskazany cel jest bowiem nie do pogodzenia z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu [...], obejmującego swoim zasięgiem m.in. obszar spornej inwestycji. Zdaniem Sądu, z ww. zapisów planu dotyczących terenu objętego inwestycją wyraźnie wynika wola prawodawcy ograniczenia zabudowy garażowej i pełnienia przez nią jedynie roli pomocniczej, uzupełniającej dla zabudowy usługowej ewentualnie mieszkaniowej. Wynika to nie tylko z okoliczności zawarcia w ramach regulacji dotyczących zasad ochrony i kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zapisu o dopuszczeniu realizacji na każdej działce budowlanej "budynku" garażowo gospodarczego (§ 28 pkt 2 lit. b)), ale także z faktu wyodrębnienie w zmienionym planie oddzielnego obszaru dla budowy m.in. boksów garażowych – teren o symbolu [...]. Z zapisów planu jednoznacznie także wynika zróżnicowanie przez prawodawcę zabudowy usługowej i zabudowy garażowo-gospodarczej (np. w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy). Utożsamianie zatem ich dla potrzeb inwestycji, jak czynią to skarżący, może być kwalifikowane jako próba obejścia prawa. Nie sposób bowiem rozpatrywać określonych rodzajów zabudowy w oderwaniu od zapisów planu, w tym i tych dotyczących funkcji, przeznaczenia terenu, na którym mają być one zlokalizowane (funkcja usługowa – zabudowa usługowa i ewentualnie jedynie subsydiarna zabudowa garażowa, funkcja mieszkaniowa – subsydiarna zabudowa garażowa). Skarżący natomiast chcą realizować funkcję usługową w ramach zabudowy garażowej nie mającej w takiej sytuacji charakteru subsydiarnego, pomocniczego dla zabudowy usługowej, lecz mającej charakter całkowicie samoistny. Funkcja usługowa w swej istocie realizowana jest przez zabudowę usługową, a nie przez zabudowę garażową, jako że celem zabudowy garażowej jest przechowywanie samochodów, a nie świadczenie usług. Wobec tego za niezgodne z planem i stanowiące próbę obejścia jego zapisów należy uznać stanowisko skarżących o realizacji przez planowaną zabudowę garażową funkcji usługowej. Należy podkreślić, że plan miejscowy wyraźnie różnicuje zabudowę usługową i zabudowę garażową, co jednoznacznie świadczy o innej roli, innym celu i charakterze oraz innych parametrach technicznych obu rodzajów zabudowy. Przedmiotowa inwestycja zatem, pomimo powiązania jej z określonym rodzajem działalności gospodarczej (wynajmowanie wybudowanych garaży innym podmiotom), w żaden sposób nie może być traktowana w świetle ustaleń planu miejscowego jako stanowiąca realizację usług. Zweryfikowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wymaga także zdaniem Sądu pogląd skarżących o nieuciążliwości inwestycji i niewykraczaniu przez nią obszarem oddziaływania poza granice działki, w szczególności gdy się uwzględni lokalizację planowanej inwestycji (sąsiedztwo budynków mieszkalnych jednorodzinnych) i względy estetyczne blaszanej inwestycji. Sąd podzielił także zarzut organu odwoławczego o nieścisłości zakresu rozstrzygnięcia organ I instancji z zakresem zmodyfikowanego wniosku skarżących oraz o nie zawarciu w projekcie budowlanym charakterystycznych parametrów inwestycji tj. powierzchni zabudowy całej inwestycji we wszystkich etapach jej realizacji. Choć z części opisowej projektu budowlanego wynika, że inwestycja realizowana ma być etapami, a część graficzna projektu budowlanego obrazuje całości inwestycji, to jednak nie ulega wątpliwości, że w przedłożonej w sprawie dokumentacji nie zostały zawarte dane dotyczące całkowitej powierzchni zabudowy całości inwestycji, te bowiem inwestorzy w związku ze zmianą wniosku przekreślili w przedłożonym projekcie i na nich nanieśli dane dotyczące I etapu realizacji inwestycji. Odnosząc się na natomiast do zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że inwestorzy w zmodyfikowanym wniosku wnieśli o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki nr [...] z usytuowaniem 9 garaży i wydanie pozwolenia na budowę 9 garaży wraz z infrastrukturą towarzyszącą, natomiast organ I instancji wydał decyzję którą zatwierdzi projekt zagospodarowania terenu z usytuowaniem 33 garaży oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 9 garaży. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ I instancji wydał rozstrzygnięć wychodząc poza zakres przedmiotowy zmienionego przez inwestorów wniosku. W kontekście podjętego przez organ I instancji w uchylonej decyzji rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu z usytuowaniem 33 garaży przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1529/09 (publ. lex nr 746613), w którym to orzekający Sąd wyraził pogląd, że w przypadku inwestycji budowlanej realizowanej etapami ustawodawca, dopuszczając w określonych warunkach szczególnych taką właśnie formę realizacji inwestycji i jednocześnie wprowadzając w art. 33 ust. 1 prawa budowlanego wymóg przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego, zobligował inwestora, który odrębnymi wnioskami występuje w sprawie budowy poszczególnych etapów danej inwestycji do przedłożenia "projektu zagospodarowania" obejmującego całe zamierzenie budowlane, celem umożliwienia organowi stwierdzenia, czy dany wniosek dotyczy konkretnego etapu, czyli w istocie części całego zamierzenia budowlanego, co oznacza że dokument ten stanowi materiał dowodowy dla organu sprawę rozpatrującego, w oparciu o który organ dokona analizy projektu zagospodarowania działki w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy o pozwolenie na budowę danego etapu inwestycji. Jednocześnie w takiej sytuacji inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany odpowiadający wymogom art. 34 prawa budowlanego, a w tym projekt zagospodarowania działki lub terenu dotyczący danego etapu realizacji inwestycji (art. 34 ust. 2 pkt 1), albowiem projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, podlega zatwierdzeniu decyzją rozstrzygającą wniosek inwestora. Tym samym więc, jak skonstatował ww. Sąd, nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego (w ramach spraw dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego). Nie jest on bowiem częścią projektu budowlanego dotyczącego danej inwestycji, czyli w niniejszej sprawie konkretnego etapu wyodrębnionego z całego zamierzenia budowlanego. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby zaś do sytuacji, w której kwestia dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego w części obejmującej projekt zagospodarowania, podlegałaby kilkakrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 520/05 (publ. lex nr 194372) podkreślono, że z żadnego przepisu nie wynika, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego wymaga odrębnego zatwierdzenia przez organ budowlany. Skoro więc projekt zagospodarowania działki lub terenu stanowi część składową projektu budowlanego, a przepisy prawa budowlanego przewidują tylko zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, to tym samym wymóg z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego przedłożenia projektu zagospodarowani działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, należy traktować jedynie w kontekście dowodowym tj. jako materiał niezbędny dla organu do dokonania sprawdzenia, czy dany wniosek dotyczy konkretnego etapu realizacji inwestycji. Nie ma więc postaw do odrębnego zatwierdzania go przez organ budowlany. W przedmiotowej sprawie natomiast organ I instancji nieprawidłowo dokonał takiego odrębnego zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, co również stanowi o niezgodności z prawem wydanej przez niego decyzji. W tym stanie rzeczy uznając rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe w kwestii oceny zgodności przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego oraz zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270) orzekł jak w sentencji.