II OSK 1529/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1169/08 w sprawie ze skargi B. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od G. S. na rzecz B. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1529/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1169/08 po rozpoznaniu skargi B. S.A. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2007 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy na wniosek inwestora zatwierdził projekt budowlany /w tym projekt dotyczący całego zespołu Osiedla P./ i udzielił pozwolenia na budowę 4 części zespołu obiektów Osiedla P.. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 33 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę kolejnej części zespołu budynków, orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku. Stwierdzając, że wniosek pomimo żądania organu nie został uzupełniony, zaś zachodzi obawa, że kolejny etap inwestycyjny ma objąć taką część inwestycji, która nie była uwzględniona w projekcie zagospodarowania dla całego terenu. Z takim stanowiskiem nie zgodził się inwestor wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który skargę uznał za zasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji sprawa nie została dokładnie wyjaśniona stosownie do wymogu art. 7 i 77 kpa. W myśl art. 33 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołów obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego /jak w niniejszej sprawie - całego osiedla budynków mieszkalnych/. Skoro inwestor zdecydował się na złożenie kilku wniosków, z których każdy dotyczył wybranych przez niego obiektów mających funkcjonować w ramach jednego osiedla, to zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Taka sytuacja miała miejsce w danej sprawie. Według Sądu, w aktach sprawy administracyjnej w oryginale projektu stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę zespołu nr 3, o który w sprawie niniejszej chodzi, brak jest jakichkolwiek zmian dot. wykreślenia tego zespołu jak i skreśleń dot. pozostałych zespołów. W trakcie trwającego postępowania przez projektanta zostały jednak dokonane pewne skreślenia. Oznacza to, iż w sprawie dotyczącej budowy Osiedla P. organ dysponował sprzecznymi w swej treści dokumentami zaś sytuacja ta wymagała wyjaśnienia w myśl art. 7 i 77 kpa. Przede wszystkim organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. S. reprezentowany przez radcę prawnego zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego - Osiedla P. budzi wątpliwości co do charakteru i zakresu planowanych do realizacji zespołów obiektów, w tym ewentualnej rezygnacji z zespołu nr 3, która to rzekomo wymagała wyjaśnienia, podczas gdy inwestor w sposób jednoznaczny w projekcie zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego doprowadził do wykreślenia obiektów nr 1, 3, 5 i 7, brak więc podstaw do przeprowadzenia "postępowania brakowego", gdyż inwestor nie dysponował projektem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w skład którego wchodziłby zespół nr 3, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 lit. c ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do dokonania ustalenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła B. S.A. w W., zastępowana przez radcę prawnego B. B., wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdzi się, że nie ma ona uzasadnionych podstaw, a przede wszystkim została wniesiona przez osobę nie mającą w sprawie interesu prawnego a zatem taką, która nie powinna być potraktowana jako taka, której przysługują uprawnienia strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Stronami w sprawie o pozwolenie na budowę stosownie do art. 28ust. 2 Prawa budowlanego są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu /art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego/. Ani z akt sprawy, ani też z samej skargi nie wynika, by wnoszący skargę kasacyjną spełniał ww. przesłanki uznania go za stronę w niniejszym postępowaniu. Według wiedzy inwestora nie jest on właścicielem żadnej z nieruchomości sąsiadujących nawet pośrednio, z terenem objętym zaskarżoną decyzją ani też żadnej nieruchomości położonej w liniach rozgraniczających obszar w którym znajduje się projektowana inwestycja. Jedną z istotnych wad postępowania przed organami administracji w rozpoznawanej sprawie było określenie kręgu stron tego postępowania w sposób całkowicie dowolny, bez uwzględnienia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, odpowiedź na tę skargę wskazuje, że nie są one zasadne i w swej istocie sprowadzają się do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Sąd I instancji, a tym samym nie mieszczą się w ustawowych ramach podstaw kasacyjnych /art. 174 pkt 1 ppsa./. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż nie ma żadnego dowodu, by skreśleń, które zauważyły na rozstrzygnięciu administracyjnym, dokonała osoba uprawniona a zatem, że wywołały one skutek prawny. Skarga kasacyjna pozostaje też niekonsekwentna w argumentacji dotyczącej stosowania art. 64 ( 2 kpa zamiast art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego wynika przy tym, że wymóg dołączenia projektu zagospodarowania terenu dotyczy tylko pierwszego wniosku, co jest skutkiem funkcji tego projektu i zakresu działania Prawa budowlanego. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność osobnego składania projektów zagospodarowania terenu dla poszczególnych etapów inwestycji, to projekt taki stanowi jeden z elementów składowych projektu budowlanego w rozumieniu art. 34 Prawa budowlanego a wiec jego brak stanowi co najwyżej niekompletność projektu budowlanego usuwaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Całkowicie przy tym niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 ( 1 lit c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa. Jest to zarzut nieadekwatny do zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro Sąd I instancji stosownie do tego przepisu uchylił zaskarżoną decyzję. Zarzut naruszenia tego przepisu bez wskazania naruszenia innych jeszcze przepisów prawa procesowego nie może być uznany za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną w związku z podniesioną w niej kwestią dotyczącą wątpliwości, czy jego mocodawca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że rozpoznawaniu obecnie podlegają sprawy dotyczące kolejnych etapów budowy przedmiotowego osiedla, zaś wnoszący skargę kasacyjną brał udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym w sprawie dotyczącej pierwszego etapu budowy osiedla, ma więc także przymiot strony na kolejnych etapach. Pełnomocnik inwestora w związku z powyższym zarzut dotyczący wątpliwości w kwestii prawidłowości udziału wnoszącego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie ograniczył do podniesienia, że w sprawie nie został prawidłowo ustalony krąg podmiotów, które powinny brać w niej udział, podkreślając, że ocena w tym zakresie powinna być dokonywana przez każdy organ /administracyjny i sądowy/ w każdej rozpatrywanej sprawie. Podtrzymał ponadto zarzut, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, jak też, iż jest nieprawidłowo sformułowana, a zatem powinna być oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie powołano zarzut naruszenia prawa materialnego, tj, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ poprzez błędną wykładnię tych przepisów, przy czym ta wadliwa wykładnia prawa materialnego według wnoszącego skargę kasacyjną polega na tym, iż Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że dokumentacja zgromadzona w sprawie administracyjnej budzi wątpliwości, zaś zdaniem skarżącego takie wątpliwości w rzeczywistości nie występują. Tak sformułowany zarzut w istocie w ogóle nie dotyczy, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie podnosi się bowiem, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zinterpretował dane przepisy ustawy - Prawo budowlane, natomiast wadliwej wykładni prawa materialnego upatruje się w niewłaściwej ocenie zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a następnie zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji omawiana podstawa skargi kasacyjnej nie mogła być uwzględniona. Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 lit. c ppsa, co według wnoszącego tę skargę miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro jednak pierwsza z podanych podstaw skargi kasacyjnej ze względu na wadliwe upatrywanie błędnej wykładni prawa materialnego w kwestiach z zakresu oceny materiału dowodowego, nie mogła być uznana za usprawiedliwioną, tym samym również kolejna podstawa, dotycząca naruszenia prawa procesowego, to jest przepisu stanowiącego podstawę procesową wydania zaskarżonego wyroku, także nie mogła być potraktowana jako usprawiedliwiona. Wobec oparcia skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa. Dodatkowo, w związku z występującą w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę kolejnego etapu dużej inwestycji budowlanej realizowanej etapowo, kwestią prawidłowości ustalania kręgu stron tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowo-administracyjnym, godzi się zauważyć co następuje: W sprawie, która dotyczy budowy dużego osiedla mieszkaniowego, przy czym budowa jest podzielona na kilka etapów, dla każdego z nich wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. W każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu tej inwestycji, powinna być przez organ pierwszej instancji przeprowadzona analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest więc tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy budowy wieloetapowej. W każdej z tych spraw mogą poza inwestorem, występować jako strony inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Błędne jest więc twierdzenie pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, że wystarczającą okolicznością jest, iż jego mocodawca brał udział w sprawie dotyczącej pierwszego etapu inwestycji, może się bowiem okazać, że na kolejnych etapach nie ma on przymiotu strony w myśl art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowa ocena, czy dany podmiot ma przymiot strony warunkuje dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Jest też istotna dla merytorycznej oceny podnoszonych wniosków, gdyż brak powiązania stanowiska danego podmiotu w sprawie z jego własnym interesem prawnym w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może spowodować nie uwzględnienie takiego stanowiska. Art. 7 kpa wymaga bowiem, aby w sprawie uwzględniać słuszny interes strony, a to, czy dany interes jest słuszny, strona musi wywieść w sprawie wskazując, w czym upatruje niekorzystny wpływ kwestionowanej decyzji na jej prawem chroniony interes. Na uwagę zasługuje tu pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 wskazujący na to, aby nie przedkładać interesu osób trzecich ze względów nadmiernie, nieproporcjonalnie, do wymogów prawa publicznego formalistycznych, nad interes wnioskodawcy, lecz mieć na uwadze zachowanie zasady prawa właściciela /uprawnionego do terenu na cele budowlane/ do zabudowy, gwarantującej stosowanie konstytucyjnej zasady ochrony własności. Należy zauważyć, w związku z występującym w niniejszej sprawie problemem dokumentacji wymaganej przy rozpoznawaniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej etapami, iż ustawodawca dopuszczając w określonych warunkach szczególnych taką właśnie formę realizacji inwestycji budowlanych jednocześnie wprowadził w art. 33 ust. 1 wymóg przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, iż inwestor, który odrębnymi wnioskami występuje w sprawie budowy poszczególnych etapów danej inwestycji, musi "przedłożyć projekt zagospodarowania" obejmujący całe zamierzenie budowlane, który to dokument stanowi materiał dowodowy dla organu sprawę rozpatrującego, umożliwiający stwierdzenie, iż dany wniosek dotyczy konkretnego etapu, czyli w istocie części całego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest dołączyć w szczególności projekt budowlany odpowiadający wymogom art. 34 Prawa budowlanego, a w tym projekt zagospodarowania działki lub terenu /art. 34 ust. 2 pkt 1/ który faktyczne dotyczy danego etapu realizacji inwestycji. Projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, podlega bowiem zatwierdzeniu decyzją rozstrzygającą wniosek inwestora. Nie może zatem podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego /w ramach spraw dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego/. Nie jest on częścią projektu budowlanego dotyczącego danej inwestycji, czyli w niniejszej sprawie konkretnego etapu wyodrębnionego z całego zamierzenia budowlanego. Poza tym nie można byłoby akceptować takiej sytuacji, iż dana kwestia, jak tu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego w części obejmującej projekt zagospodarowania, podlegałaby kilkakrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu, wobec możliwości podniesienia zarzutu z art. 156 ( 1 pkt 3 kpa. Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1641/08 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma w przypadku rozpatrywania sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę konkretnego etapu inwestycji podzielonej na takie etapy sprawdzić projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Należy rozumieć, iż takie "sprawdzenie" dotyczy analizy materiału dowodowego w zakresie wspomnianego projektu zagospodarowania działki w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy o pozwolenie na budowę danego etapu inwestycji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 520/05 podkreślono, że z żadnego przepisu nie wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego wymaga odrębnego zatwierdzenia przez organ budowlany. Przyjęcie, iż wymagałby takiego zatwierdzenia jest sprzeczne z innymi przepisami Prawa budowlanego dotyczącymi wydawania pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu, który jest częścią projektu budowlanego.