II SA/Bd 1173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zgromadzenia [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia Sekretarza Zarządu [...] oddala skargę. W dniu 30 stycznia 2015 r. Zgromadzenie Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło podjęło uchwałę nr 8/2015 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Sekretarza Zarządu Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło. Wydanie przedmiotowej uchwały nastąpiło na podstawie § 9 pkt. 8 Statutu Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło (Dz. Urz. Woj. Bydg. z 1996 r. Nr 13, poz. 62 i Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2003 r. Nr 58, poz. 970) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 36 ust. 1, 2, 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786). Na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismem z 14 września 2015 r. na podstawie przepisu art. 93 ust. 1, art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że Statut Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło w Kruszwicy został uchwalony przez Rady zainteresowanych Gmin i stanowi podstawę działania Związku Międzygminnego pod nazwą Związek Gmin Zlewni Jeziora Gopło, zwany dalej "Związkiem" (§ 1 ust. 1 statutu). W myśl § 7 statutu organami związku są: Zgromadzenie i Zarząd. § 8 ust. 1 statutu wskazuje -Zgromadzenie Związku, zwane dalej "Zgromadzeniem" jest organem stanowiącym i kontrolnym Związku. W skład Zgromadzenia wchodzą: burmistrzowie, wójtowie gmin uczestniczących w Związku (ust. 2). W ust. 3 § 8 statutu zapisano, że za zgodą Rady, Gmina może być reprezentowana przez innego członka organu Gminy. Natomiast w § 9 pkt 2 statutu zapisano, że do kompetencji Zgromadzenia należy: wybór i odwołanie Zarządu, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Z kolei § 10 ust. 1 statutu stanowi, że Zgromadzenie wybiera ze swojego grona w głosowaniu tajnym Przewodniczącego i Sekretarza Zgromadzenia, zaś według § 13 ust. 1 i 2 statutu - organem wykonawczym Związku jest Zarząd. Zarząd Związku, zwany dalej "Zarządem" jest 3-osobowy, wybierany na okres kadencji rad Gmin. Zgodnie z § 9 pkt. 8 Statutu do kompetencji Zgromadzenia należy ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu. W § 1 skarżonej uchwały Zgromadzenie Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło ustaliło wynagrodzenie zasadnicze - z tytułu pełnienia funkcji Sekretarza Zarządu Związku - [...] zł (Wójt Gminy D.). Zdaniem Wojewody zatrudnienie na podstawie wyboru przewodniczącego zarządu i pozostałych członków zarządu związku międzygminnego jako pracowników samorządowych może nastąpić w oparciu o postanowienia statutu związku (przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, zawierającego wykaz stanowisk, warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych). W niniejszej sprawie Statut Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło reguluje kwestię przyznania wynagrodzenia (§ 9 ust. 8), nie reguluje natomiast kwestii nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru z Sekretarzem, członkiem Zarządu Związku i Przewodniczącym Zarządu. Tym samym w ocenie organu nadzoru, Przewodniczącemu Zarządu Związku, Sekretarzowi Zarządu Związku, członkowi Zarządu Związku - nie przysługuje wynagrodzenie. Zdaniem organu nadzoru Zgromadzenie Związku podejmując ww. uchwałę w sposób istotny naruszyło art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 36 ust. 1,2,4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Wojewoda zauważył, że Związek Gmin Zlewni Jeziora Gopło w Kruszwicy został utworzony w celu wspólnego zaspokajania potrzeb gmin w zakresie zadań określonych w § 6 statutu, co z mocy art. 7 ust. ustawy o samorządzie gminnym należy do obowiązkowych zadań własnych gmin będących jego członkami. Zatem, wójt czy burmistrz jest zobligowany do realizacji zadań niezależnie, czy czyni to w samej gminie czy też w ramach związku, do którego reprezentowana przezeń gmina przystąpiła. W ocenie organu nadzoru wykonywanie takich zadań przez związek międzygminny nie może uzasadniać uzyskiwanie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta dodatkowych gratyfikacji finansowych, bez względu na to, czy miałyby one przysługiwać z tytułu sprawowania funkcji w zarządzie związku. Przypadek taki prowadzi do wniosku, iż organ wykonawczy gminy otrzymywałby, bowiem de facto dwa różne wynagrodzenia za tę samą pracę. Kolidowałoby to z zasadą racjonalnego wydatkowania środków publicznych oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, gdyż pozycja wójta realizującego określone zadania w ramach związku byłaby uprzywilejowana wobec tego, który czyni to samo na szczeblu gminy. Fakt członkostwa wójta w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniona przez radę gminy w ramach powierzonych zadań i przyznanych kompetencji - zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zgromadzenia wyjaśnił, że problem prawny dotyczy funkcjonowania Zarządu Związku i jego wynagrodzeń. Członkami Zarządu nie zawsze są członkowie Zgromadzenia, a w większości przypadków są to pracownicy najemni do wykonywania określonych zadań. Stwierdził, że trudno oczekiwać wykonywania pracy na zasadach wolontariatu. Zgodnie z reprezentowanym stanowiskiem Wojewody, Zgromadzenie Związku nie może ustalić wynagrodzenia żadnemu członkowi Zarządu. Tak prezentowane stanowisko jest całkowicie oderwane od rzeczywistości i nie może być akceptowane. W jego ocenie kwestia wynagrodzeń dla członków Zarządu może być uregulowana w statucie związku, ponieważ brak jest ustawowego zakazu uregulowania tej tematyki w statucie. Zdaniem Przewodniczącego regulacja w statucie związku problematyki wynagrodzeń jest regulacją autonomiczną Związku, dlatego kwestionowanie przez organ nadzoru uprawnienia do ustalenia wysokości diet dla członków Zarządu narusza art. 67 ust. 2 w zw. z art. 65 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 93 ust. 1 ww ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Przy czym należy zaznaczyć, że w świetle art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., natomiast gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Skarga nie jest zasadna. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie wynagrodzenia Sekretarza Zarządu Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło na podstawie wyboru na podstawie uchwały Nr 8/2015 Zgromadzenia Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło z dnia 30 stycznia 2015 r. Powołana wyżej uchwała została podjęta na podstawie § 9 pkt. 8 Statutu Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło (Dz. Urz. Woj. Bydg. z 1996 r. Nr 13, poz. 62 i Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2003 r. Nr 58, poz. 970) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 36 ust. 1, 2, 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786). Organ nadzoru dokonując oceny uchwały Nr 8/2015 Zgromadzenia Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło pod względem zgodności z prawem stwierdził, że uchwała ta narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 36 ust. 1,2,4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Jego zdaniem Statut Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło reguluje kwestię przyznania wynagrodzenia (§ 9 ust. 8), nie reguluje natomiast kwestii nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru z Sekretarzem, członkiem Zarządu Związku i Przewodniczącym Zarządu. Tym samym w ocenie organu nadzoru, Przewodniczącemu Zarządu Związku, Sekretarzowi Zarządu Związku, członkowi Zarządu Związku - nie przysługuje wynagrodzenie. W ocenie Sądu, zarzuty powołane przez Wojewodę należy uznać za bezzasadne. Co do zasady wybór następuje wtedy, gdy właściwy organ, w sposób określony przez normy statutowe, wyraził wolę powierzenia oznaczonej funkcji z jednoczesnym zatrudnieniem za wynagrodzeniem. Statut Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło nie uregulował wprost kwestii zatrudnienia Sekretarza Zarządu, tylko wskazał w § 9 ust. 8, że do kompetencji Zgromadzenia należy ustalenie wynagrodzeń członków Zarządu. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, zatrudnienie Sekretarza na podstawie wyboru należy uznać za dopuszczalną formę nawiązania stosunku pracy, zgodną z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o pracownikach samorządowych, albowiem Statut Związku taką formę zatrudnienia przewiduje. Zauważyć przy tym należy, że na podstawie § 9 pkt. 2 statutu Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło uchwałą nr 3/2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. Zgromadzenie Związku powołało Zarząd Związku. Przy dokonywaniu interpretacji § 9 ust. 1 Statutu, nie może być mowy, że przepis ten stanowi wyłącznie kompetencję do powierzenia Przewodniczącemu Zarządu i członkom Zarządu (w tym Sekretarza) funkcji o charakterze społecznym w organie wykonawczym Związku, niepowodującym nawiązania stosunku pracy. Przeczy temu chociażby ustanowienie w tym przepisie, na co Sąd wyżej zwrócił uwagę, kompetencji do ustalania wynagrodzenia Sekretarza, które jest nieodzownym elementem stosunku pracy. Poza tym do akt sprawy została dołączona umowa o pracę z dnia 1 lutego 2015 r. zawarta pomiędzy Przewodniczącym Zgromadzenia a Sekretarzem Zarządu. Umowa została zawarta na czas określony – okres kadencji Wójta Gminy D.. W praktyce, na co m.in. wskazuje w wielu publikacjach Helena Szewczyk, prezentując poglądy doktryny w zakresie stosunku pracy z wyboru, spotkać można przypadki zawierania z osobami wybranymi na stanowisko dodatkowych "umów o pracę". Porozumienia tego typu, i skład orzekający w pełni pogląd ten popiera, należy jednak kwalifikować jako potwierdzenie faktu nawiązania stosunku pracy z ewentualnym doprecyzowaniem niektórych jego warunków (np. wynagrodzenia, etc). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 506/13, że stosownie do art. 4 ust. 1 lit. d ustawy o pracownikach samorządowych członkowie zarządu związku mogą być również zatrudnieni jako pracownicy związku, jeśli statut tak postanowi. W takiej sytuacji za pracę w zarządzie pobierają wynagrodzenie. Reasumując podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy uchwała ta narusza obowiązujące prawo w sposób istotny. Uchwała Nr 8/2015 nie jest wolna od uchybień, które jednak nie mają cech istotnego naruszenia prawa, lecz są efektem niezbyt precyzyjnie sformułowanych przepisów statutowych oraz błędów organu stanowiącego Związku w stosowaniu zasad techniki prawodawczej odnoszących się do formułowania aktu prawnego. W związku z powyższym, skoro Statut Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło stanowił o kompetencjach Zgromadzenia Związku w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia członków Zarządu na podstawie wyboru, to zarzut naruszenia uchwałą Nr 8/2015 Zgromadzenia Związku Gmin Zlewni Jeziora Gopło przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit d i art. 36 ust. 1,2,4 ustawy o pracownikach samorządowych należało uznać za nieuzasadniony. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.