II SA/Bd 1178/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. i J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2006 r., Nr [...], 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2006 r., Nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 1178/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nakazał na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane D. i J. L. rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...], przy ul. N. we W. części pawilonu handlowego stwierdzając, iż ze względu na to, iż od zakończenia budowy nie upłynęło 5 lat nie ma możliwości zastosowania art. 49 wymienionej ustawy. Nie uwzględniając wniesionego przez strony od powyższej decyzji odwołania, w którym podnoszono, że roboty budowlane zakończone zostały z 1997 r. i wskazującym na tę okoliczność świadków, Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu jej w mocy. W wyniku rozpoznawania skargi D. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r. sygn. II SA/Gd 1224/02 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy dotyczące postępowania dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że na podstawie prawidłowo przeprowadzonych przez organ I instancji przesłuchań świadków i po uwzględnieniu zeznań świadków powołanych w odwołaniu przez skarżącą, ustalenia organów co do czasu zakończenia samowolnej inwestycji byłoby inne, zgodne z twierdzeniami skarżącej, co otwarłoby jej drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Nadto ustosunkowując się do podnoszonej w skardze okoliczności, iż rozbudowy dokonano z wykorzystaniem elementów budynków innych osób i obecnie rozbiórka nie jest możliwa bez naruszenia tych budynków Sąd stwierdził, że oczywiste jest, iż nakaz rozbiórki mógł dotyczyć tylko tych części budynku, które zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę przez skarżącą i jej męża i nie obejmował w związku z tym części innych budynków wykorzystanych do rozbudowy. W uzasadnieniu także wskazano, by ponownie rozpoznając sprawę uwzględnić zmiany stanu prawnego i wynikający z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) obowiązkek stosowania art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu przewidującym legalizację samowoli. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. wydał w dniu [...] 2006 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) postanowienie nr [...] wstrzymujące roboty budowlane przy rozbudowie pawilonu handlowego i nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2006 r.: zaświadczenia Prezydenta Miasta W. o zgodności lokalizacji rozbudowanego pawilonu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 4 egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez projektanta i sprawdzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał przy tym, iż rozbudowę pawilonu należy uzgodnić z gestorami sieci, na których zlokalizowana jest rozbudowa – Rejonem Energetycznym W. i M. W pouczeniu do omawianego postanowienia poinformowano, iż w przypadku spełnienia wyżej wskazanych warunków, zostanie ustalona opłata legalizacyjna w kwocie 375.000 zł. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. powołując się na art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał D. i J. L. rozbiórkę dokonanej samowolnie rozbudowy pawilonu handlowego przy ul. N. o zaplecze zlokalizowane na działce nr [...] we W., stwierdzając, iż wyżej wymienieni nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] 2006 r. W odwołaniu od powyższej decyzji D. i J. L. podnieśli, iż wysokość opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązani byliby uiścić po przedłożeniu wymaganej dokumentacji, jest nieadekwatna do wartości samowolnie rozbudowanej części obiektu oraz do stopnia ich winy. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji wskazał, iż zarzut zawarty w odwołaniu nie dotyczy zaskarżonej decyzji, lecz uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2006 r., w którym pouczono strony o wysokości opłaty legalizacyjnej. Nadto organ II instancji wyjaśnił, iż wysokość tejże opłaty wynika z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z tym nie zależy ona od uznania organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję D. i J. L. podnieśli, iż dokonanie rozbiórki ścian spowodowałoby naruszenie posiadania osób trzecich - prowadzącej działalność handlową w sąsiednim pomieszczeniu oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. Stwierdzili również, iż ponoszą konsekwencje wcześniejszych błędów popełnionych przez organ I instancji oraz zmiany przepisów, do której doszło w trakcie trwania postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto wskazał, iż istnieje techniczna możliwość wykonania rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy pawilonu handlowego, zaś ewentualne uszkodzenie sąsiedniego budynku nie usprawiedliwia odstąpienia od wykonania decyzji. Podniósł również, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jego wydania, a konkretnie – z uwagi na treść art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (DZ.U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2004 r. – na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. Poza tym w ocenie organu przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) tj. 11 lipca 2003 r. sporna dobudowa nie spełniała warunków uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest związany granicami skargi, to jest zawartymi w niej zarzutami i wnioskami, co oznacza, iż obligowany jest reagować na wszelkie dostrzeżone naruszenia przepisów prawa, również nie podniesione przez skarżącego. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało uwzględnić z urzędu. Jak trafnie zaznaczono w odpowiedzi na skargę podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. stanowiły unormowania zawarte w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane według stanu na dzień 1 czerwca 2004 r., to jest – datę wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie bowiem z zawartym w art. 2 ust. 1 tejże ustawy przepisem przejściowym, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy niniejszej ustawy (z zastrzeżeniem art. 2-4 dotyczących innych aniżeli samowola budowlana kwestii). Cytowaną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. dokonano częściowej korekty art. 48 i następnych Prawa budowlanego, w brzmieniu wprowadzonym wcześniejszą ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80,poz. 718) która rozszerzyła krąg przypadków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej i jednocześnie wprowadziła obligatoryjne opłaty legalizacyjne. Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (opubl. w Dz. U. Nr 193, poz. 1430 z dnia 25 października 2006 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przepisu art. 2 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (którego treść zdecydowała o zastosowaniu przez organy obydwu instancji w niniejszej sprawie art. 48 tej ustawy) w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Wskazany art. 49 ust. 1 ustawy przed dniem 11 lipca 2003 r. przewidywał legalizację samowoli budowlanej, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu ciążył wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Istotnym jest również, że przed 11 lipca 2003 r. Prawo budowlane nie znało dolegliwej dla sprawcy samowoli opłaty legalizacyjnej. W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane utracił w zakresie określonym tymże wyrokiem moc obowiązującą z dniem 25 października 2006 r. (data publikacji). Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą – aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepisem art. 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 145a stanowiący, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Rzecz oczywista, że cytowany przepis K.p.a. dotyczy także sytuacji, gdy w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc tylko te unormowania aktu normatywnego, które rzutowały na treść rozstrzygnięcia. Ponieważ, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu gdy sąd administarcyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to należy przyjąć zasadę, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak już wyżej wskazano, był – w następstwie zastosowania niekonstytucyjnego art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – przepis art. 48 tej ustawy, wobec czego uznać należało, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie oraz uchylenia obydwu decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak w ocenie Sądu, ze względu na to, że decyzje I i II instancji w przedmiocie rozbiórki samowolnej rozbudowy pawilonu handlowego są konsekwencją niewykonania przez skarżących obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2006 r. sygn. [...], niezbędna jest eliminacja z obrotu prawnego także i tego postanowienia tym bardziej, iż wydane ono zostało zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. W związku z tym, korzystając z wynikającego z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) uprawnienia do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów (w tym postanowień) wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, orzeczono z przyczyny wymienionej w art. 145a § 1 K.p.a. o uchyleniu wymienionego wyżej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na marginesie dodać trzeba, że skoro roboty budowlane były już zakończone nietrafne było orzekanie powyższym postanowieniem o ich wstrzymaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego winien, uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, przeprowadzić postępowanie dowodowe pod kątem, zaistnienia przesłanek do legalizacji dokonanej przez skarżących samowoli budowlanej na gruncie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. W związku z powyższym między innymi aktualne i wiążące stają się wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2005 r. sygn. II SA/Gd 1224/02 w części dotyczącej ustaleń odnośnie okresu wykonywania nielegalnej rozbudowy obiektu na działce nr 18/6. Z przedstawionych wyżej względów uwzględniając skargę orzeczono jak w sentencji. Ustosunkowując się do treści skargi stwierdzić należy, że przymusowej rozbiórce podlega rozbudowana bez pozwolenia każda część obiektu budowlanego, którą można zlikwidować bez istotnej ingerencji w pozostałą substancję obiektu. Ewentualny zaś zarzut naruszenia posiadania, który może być przedmiotem roszczeń w postępowaniu przed sądem cywilnym, nie uzasadnia odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od likwidacji skutków samowoli.