II SA/Bd 118/10

22 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz[...], działając na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku T. R. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej lokalizację celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 15 kV relacji GPZ [...], linia główna i odczep do ST [...], oraz napowietrznej linii 0,4 kV relacji ST [...]- obwód 100, w związku z budową autostrady A1, na działkach Nr[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] i działkach Nr [...] położonych w obrąbie ewidencyjnym [...], gmina [...] wyjaśnił, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uregulowana jest w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DM. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i nie stwarza dla inwestora, przed wydaniem (uzyskaniem) pozwolenia na budowę, uprawnień do wejścia na grunty, na których ma być realizowana inwestycja celu publicznego. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ szczegółowo opisał procedurę lokalizacji zamierzeń inwestycyjnych, w tym również inwestycji mieszczących się w kategorii celu publicznego, dla których konieczność wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy sytuacji, gdy realizację takiej inwestycji wyznaczają roboty budowlane, objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu roboty polegające na montażu, przebudowie i remoncie zostały w pewnych przypadkach wyłączone spod tego obowiązku, a wiele zmian w zagospodarowaniu terenów służących realizacji celów publicznych nie zostało objętych obowiązkiem uzyskania decyzji w ogóle, natomiast zmiany w zagospodarowaniu terenu związane z przeprowadzaniem innych zamierzeń niż realizujących cel publiczny, zostały w zasadzie objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił również, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane w przepisach Prawa budowlanego. Wskazano, że w orzeczeniu wydanej decyzji zawarty jest warunek nakładający obowiązek projektowania obiektu z uwzględnieniem art. 5 Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych, a w tym pojęciu zawierają się również przepisy wykonawcze do tej ustawy, między innymi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), przy czym spełnienie wymogów określonych w tych przepisach podlegać będzie badaniu w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W zażaleniu od powyższego postanowienia K. R. zarzuciła, iż w wydanej decyzji z [...] r. organ I instancji nie ustalił, kto jest inwestorem inwestycji, obszaru oddziaływania inwestycji oraz spełnienia wymogów art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 poprzez zaniechanie uzgodnienia w sprawie. Ponadto w ocenie strony brak jest uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 8, 10 § 1, 11, 106 § 5, 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, powołującego się na wypracowaną praktykę orzeczniczą i poglądy doktryny, wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. W związku z tym, że w zażaleniu na postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania, wydanym w trybie art. 113 § 2 kpa skarżący wskazuje na wady, które jego zdaniem zawiera wydana decyzja ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i samego postępowania administracyjnego, organ podkreślił, że przedmiotem postępowania nie może być rozpoznawanie zarzutów merytorycznych co do wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego, w toczącym się postępowaniu winno ograniczyć się tylko do wyjaśnień w zakresie przedmiotowej decyzji, o które wnosił skarżący i ustalenia organu w tym zakresie są wyczerpujące. Wskazano przy tym, że dopiero w dalszym postępowaniu inwestor winien wykazać się uprawnieniem do dysponowania wskazaną działką i dopiero w tym postępowaniu właściciel gruntu może dochodzić swoich praw związanych z własnością. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. R. wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego, ewentualnie stwierdzenie nieważności, podnosząc, iż rażącego naruszenia prawa dopuszcza się organ wydający postanowienie przewidziane w art. 106 k.p.a. w przypadku, gdy jest on właściwy do wydania decyzji głównej, jak i zajęcia stanowiska. W ocenie skarżącej nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz naruszono zasady tego postępowania określone w art. 7, 9 i 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. co oznacza, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, a zwłaszcza, (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej dopuszczono się uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy, spowodowanych naruszeniem zasad ustanowionych, w art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., a także pozbawiono skarżącą możliwości obrony swych praw zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. oraz naruszono zasady zaufania obywatela do prawa i zasady zaufania obywatela do państwa, zawartych w art., 8 k.p.a. w szczególności poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadzi do odmowy wydania takiej decyzji, nadto skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem zasady równości obywateli wobec prawa i nie respektowanie zasady ochrony własności oraz tzw. konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do zgodności z prawem działań organów państwa. Ponadto K. R. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) naruszenie prawa materialnego: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717) poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadzi do odmowy wydania takiej decyzji; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na błędnej ocenie dowodów w sprawie oraz zaniechanie czynności istotnej dla wyników postępowania administracyjnego: art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie; 3) naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na dokonaniu błędnych l jednocześnie nie dość stanowczych ustaleń oraz na bezpodstawnego pominięciu zgłoszonych w postępowaniu odwoławczym art. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) zarzut pod tą postacią, polegają na mylnym przyjęciu nieistnienia związku, jaki zachodzi między ustalonymi w procesie faktami a przepisami prawa materialnego, stanowi naruszenie tego prawa przez jego błędne zastosowanie, co tu oznacza jego niezastosowanie, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej zawsze na wniosek zarządu gminy; 4) naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na błędnej ich wykładni, w szczególności art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18, art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej tekst. jedn. (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548) polegającą na błędnym przyjęciu, że o tym, czy coś jest lub nie jest decyzją administracyjną, decyduje nie nazwa ("czy brak jakiejkolwiek nazwy, jak w rozpoznawanej sprawie"), ale zawartość merytoryczna (istota) aktu, spełniająca lub nie rygory wymagane od decyzji. To one właśnie w formie postanowień, wydanych w trybie art. 106 k.p.a. wyrażają swoje opinie w sprawie, przed wydaniem decyzji przez Ministra, 5) naruszenia przepisu (przepisów) prawa procesowego, odnoszącego się do oceny dowodów art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 106 § 5. art. 107 § 3. art. 126 K.pa. polegające na utrzymaniu w mocy skarżonego postanowienia w sytuacji, gdy wnoszący zażalenie domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz naruszenie równości obywateli wobec prawa i nie respektowanie zasady ochrony własności, przyjmując, iż interes prawny powinien wynikać z przepisu prawa będącego podstawą do konkretnego roszczenia danego podmiotu, co do określonego zachowania się władzy; 6) naruszenie przepisów postępowania oraz § 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), poprzez błędną ocenę prawną dokonanych ustaleń faktycznych, która powinna była doprowadzić organ do uznania, że wymagane jest współdziałanie z Ministrem ("przed wydaniem przez niego decyzji co do wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne") i innych organów administracji, 7) zaniechanie przeprowadzenia wszelkich dowodów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiące takie naruszenie zasad postępowania administracyjnego, które mają wpływ na wynik sprawy, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 20 i art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegającej na przyjęciu, iż brak jest podstaw prawnych do wydania przez organy administracji decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostów, § 44, § 46. § 47 ust 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na uznaniu, iż powołane przepisy prawa nie stanowią podstawy do orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostów, art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów, poprzez uznanie, iż treść § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wykracza poza treść upoważnienia ustawowego W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zainicjowanego wnioskiem T. R. z dnia [...] r. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej lokalizację celu publicznego. W związku z tym kontroli sądu podlegała wyłącznie prawidłowość wyjaśnienia powyższych wątpliwości w świetle przepisów prawa, natomiast w żadnym wypadku nie mogła być nią objęta zgodność z prawem wydanej przez Burmistrza [...] decyzji, której ekspressis verbis dotyczą wszystkie zarzuty podniesione w rozpatrywanej skardze. Zaskarżone do sądu postanowienie organu odwoławczego, jaki i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości, co do treści decyzji. W ślad za ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych oraz doktryną przyjąć należy, że organ administracji działający w trybie art. 113 § 2 jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję" (E. Iserzon, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, str. 218). Przyjmuje się, że celem tej instytucji jest usunięcie niejasności decyzji, w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1543/08). Rozpatrując niniejszą sprawę stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są prawidłowe i odpowiadają wymogom wynikającym z trybu art. 113 § 2 k.p.a. W postanowieniu organu I instancji wyjaśniono szczegółowo, na wniosek skarżącego, procedurę lokalizacji zamierzeń inwestycyjnych, w tym również inwestycji mieszczących się w kategorii celu publicznego. Wyjaśniono również, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane w przepisach Prawa budowlanego. Dokonując tego wyjaśnienia organ nie wykroczył poza granice określone w art. 113 § 2 k.p.a., nie dokonał bowiem ani zmiany decyzji źródłowej, ani jej uzupełnienia. Zaznaczyć bowiem należy, że wydając postanowienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a organ administracji uprawniony jest jedynie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości, co do treści wydanego aktu. Nie może natomiast aktu tego zmienić, uzupełnić, nie może również dokonać jego interpretacji, czy też zastosować nowej oceny stanu faktycznego czy prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości nie może bowiem prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (Kodeksu postępowania administracyjnego; Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (vide m.in. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 – Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 – Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). W świetle powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 113 § 2 kpa nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Podnieść również trzeba, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji nie naruszyły reguł stosowania przepisu art. 113 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącej uznać należy za bezzasadne, tym bardziej, że w znakomitej większości sama ich treść wskazuje na niedopuszczalną próbę merytorycznego wzruszenia decyzji, której wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 K.p.a. miało z wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, dotyczyć. Z przedstawionych wyżej względów, nie znajdując podstaw do uwzględnia skargi, orzeczono na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) o jej oddaleniu.