II SA/Bd 118/14

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. W. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o zasiłek celowy na zakup węgla. Decyzją z dnia [...].10.2013 r., nr [...] na podstawie art. 7, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 106 z dnia 12.03.2004 r. ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), dalej zwanej u.p.s. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), art. 104 i art. 108 k.p.a. kierownik GOPS w G. działając z upoważnienia Wójta Gminy w G. z dnia [...].05.2004 r. przyznał M. W. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału w miesiącu październiku 2013 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, iż M. W. jest osobą osamotnioną, mieszka w domu jednorodzinnym, prowadząc własne gospodarstwo domowe. Na dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku składa się: zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, zasiłek stały w kwocie [...] zł. Razem dochód miesięczny wynosi [...] zł. Kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej dla osoby samotnej wynosi [...] zł. Z powyższego wynika że strona kwalifikuje się do pomocy. Ustawa o pomocy społecznej jest aktem prawnym o charakterze szczególnym. Stosownie do art. 2 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób, które wykorzystując własne środki i możliwości nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych. Chodzi tu o osoby, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza określonego w art. 8 ust. 1 pkt 3 kryterium, przy jednoczesnym spełnieniu warunków co najmniej jednej z przesłanek z art. 7 pkt 2-15 cyt. ustawy oraz o osoby niespełniające warunków z art. 8 ust. 1, lecz znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Niski dochód, niepełnosprawność, są przesłankami do udzielenia pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym o charakterze fakultatywnym, które na zasadzie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. może być przyznane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie całości lub części, m.in. na zakup opału itp. Odnośnie wysokości świadczenia to należy wskazać, iż art. 39 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, będący podstawą do przyznania zasiłku celowego, nie określa wysokości takiego świadczenia. Jego wysokość zależy od uzasadnionych potrzeb strony ustalonych przez gminę, sytuacji życiowej i materialnej oraz od posiadanych środków i możliwości pomocy społecznej. W bieżącym roku GOPS na zasiłki celowe dysponuje kwotą [...] zł. W skali miesiąca jest to kwota [...] zł na pomoc w formie zasiłku celowego m.in. na zakup opału, leków, odzieży itp., jak również opłacenie schronisk dla bezdomnych dla mieszkańców Gminy G. Środki te nie zaspokajają potrzeb zgłaszanych przez mieszkańców ubiegających się o pomoc. GOPS z tak skromnego budżetu nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb i oczekiwań mieszkańców zwracających się o pomoc. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie M. W. uzasadniając je tym, że w porównaniu z zasiłkami, które otrzymały inne osoby, otrzymany przez nią zasiłek jest zbyt niski. Skarżąca wskazała, że tona węgla kosztuje ok. 700-800 zł, więc przyznana jej kwota to tylko 1/8 tej kwoty. Dalej skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację życiową. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z ustaleń przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jedyne źródła dochodu to zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł oraz zasiłek stały w kwocie [...] zł (łącznie [...] zł), zajmuje mieszkanie będące własnością ojca (1 pokój z używalnością kuchni), za które nie opłaca czynszu, gdyż posiada ustną umowę z ojcem, iż za darmowe mieszkanie prowadzi ojcu dom. Odwołująca jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy w Ż. jako osoba poszukująca pracy, bierna z powodu niepełnosprawności. Wysokość przyznanej pomocy finansowej uzależniona jest od zasobów finansowych ośrodka oraz od ilości osób ubiegających się o pomoc w formie finansowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Z kwoty [...] zł, przeznaczonych w budżecie na 2013 r. na realizację świadczeń, z czego do końca października br. wykorzystano [...] zł, zasiłki wypłacono dla [...] rodzin, [...] osób i [...] świadczeń. Brak dostatecznych środków pieniężnych spowodował, mimo uznania przez organ trudnej sytuacji wnioskodawczyni, przyznanie świadczenia we wskazanej wysokości. W konsekwencji ustaleń Kolegium stwierdziło, że M. W. jest systematycznie wspomagana od 2010 r. przez ośrodek pomocy społecznej, stąd nie może oczekiwać, że organ zrealizuje każdy zgłoszony wniosek o udzielenie pomocy i w oczekiwanej wysokości (w latach 2010-2013 zasiłki rodzinne, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki celowe, zasiłki okresowe, zasiłki stałe). Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że przy posiadaniu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jakim strona się legitymuje, powinna wykorzystać swoje możliwości z nim związane i starać się poszukać zatrudnienia w zakładach pracy chronionej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. W. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto podniosła, że wbrew twierdzeniom organu II instancji nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. W przedmiotowej sprawie bezsporne było to, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., natomiast sporna była kwestia wysokości przyznanego jej zasiłku celowego na zakup opału. Niewątpliwie decyzja w przedmiocie świadczenia pieniężnego z art. 39 ust. 1 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ jest uprawniony do jej podjęcia, po wcześniejszym ustaleniu istnienia przesłanki z art. 7 u.p.s. i kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s., przy istnieniu prawnego wymogu należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, tj. w sposób umożliwiający jego kontrolę. Uznaniowość oznacza także możliwość odmowy przyznania świadczenia, jeżeli w ocenie organu istnieją okoliczności uzasadniające taką odmowę. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, Sąd bada ich zgodność z prawem, a nie wnika w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem to, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ zatem przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto należy wskazać, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (vide wyrok NSA z dnia 20.03.2003 r., V SA 2036/01, LEX nr 82004). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organy nie podołały ww. obowiązkom. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że do końca października 2013 r. organ I instancji wykorzystał jedynie nieco ponad połowę ([...] zł z [...] zł) posiadanych na cele pomocy społecznej środków. W związku z tym tłumaczenie wysokości świadczenia przyznanego skarżącej jedynie brakiem środków jest nielogiczne, ponieważ przez kolejne 2 miesiące organ ma jeszcze do wykorzystania prawie połowę środków przyznanych na cały rok. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ może nie dysponować odpowiednią pulą środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej, nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej i samo spełnienie kryterium dochodowego nie zawsze jest wystarczającym argumentem warunkującym przyznanie pomocy. Jednakże załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się także interesem obywatela i interesem społecznym. W świetle powyższych zasad organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, że wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych oraz ilości osób ubiegających się o pomoc (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27.11.2013 r., II SA/Rz 956/13, LEX nr 1401758), tym bardziej zatem kiedy ilość tych środków jest stosunkowo wysoka, nie można zasłaniać się brakiem pieniędzy dla osoby spełniającej kryteria do przyznania jej pomocy społecznej. Dodatkowo w niniejszej sprawie trzeba podkreślić, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosiła to, że w jej ocenie inne osoby (rodziny) otrzymały zasiłek celowy na zakup opału w większej wysokości niż ona. Organ II instancji w ogóle pominął ten zarzut, co przy powyższych rozważaniach dotyczących ilości posiadanych jeszcze w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji ([...].10.2013 r.) dodatkowo wskazuje na arbitralne, nie uzasadnione w prawidłowy sposób, rozstrzygnięcia organów w przedmiotowej sprawie. Reasumując, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia nieprawidłowego, które nie opiera się na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz w art. 7 k.p.a. zasadą, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.