II SA/Bd 1185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), oraz art. 31 i 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., zwanej dalej "p.g.k."), w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie Z. , oznaczonymi geodezyjnie numerami [...] oraz [...] wraz z przyległymi działkami nr [...] i nr [...], obręb Z. , gmina B., ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu w kwocie [...]zł i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów W. K. w wysokości [...] zł oraz A. M. (skarżącą) w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia na wskazany w postanowieniu rachunek bankowy Urzędu Gminy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podkreślił okoliczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oraz wydania w toku postępowania postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. powołującego biegłego geodetę, w którym poinformowano strony o zawarciu umowy z geodetą i zaznaczono, że kosztami rozgraniczenia zostaną obciążone strony. Stwierdził, że dokonując rozliczenia tych kosztów, należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym, lecz także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z art. 152-153 k.c. postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), toteż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. Powołując inne przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, że zarówno w stadium administracyjnym, jak i sądowym, koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, z uwagi na ich interes w postępowaniu, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych. Wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie strony, a zatem zaistniał spór graniczny uzasadniający wszczęcie postępowanie rozgraniczeniowego mającego na celu ustalenie przebiegu granicy między spornymi działkami nr [...] i nr [...] w miejscowości Z. . Zaznaczył, że spór nie został rozwiązany polubownie więc sprawa zostanie przekazana do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu we [...]. Organ argumentował, że ustalenie kosztów jest zgodne z art. 152 k.c., zaś koszty rozgraniczenia oraz koszty utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie, zaś wobec zakończenia sprawy na etapie postępowania administracyjnego organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążając nim obydwie strony sporu. Na wysokość ustalonych kosztów, jak zauważył organ, składają się jedynie czynności geodety ustalone na podstawie faktury Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., co jest, w jego ocenie, zgodne z przepisem art. 263 § 1 k.p.a. oraz z art. 152 k.c. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że geodeta nie dokonał rozgraniczenia działek, bowiem nie zgodził się na to W. K., i dlatego to on powinien ponieść koszty. Ponadto wskazała, że faktura wystawiona przez spółkę "[...]" obejmuje "rozgraniczenie nieruchomości dz. 135, obręb Z. ", a nie ma w niej ujętego rozgraniczenia działki nr [...], której właścicielką jest skarżąca. Skarżąca zarzuciła, że koszty dokonanego rozgraniczenia dwóch działek u innych geodetów wynoszą [...] zł, zatem wystawienie faktury prawie trzykrotnie wyższej jest znacznie zawyżone, tym bardziej, że nie nastąpiło rozgraniczenie i wytyczenie granic na gruncie, a tylko geodeta był raz na gruncie i sporządził jeden szkic. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, przytoczywszy stan faktyczny w sprawie oraz przywoławszy treść art. 29 ust. 1 i 3, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 p.g.k. organ wskazał, że co do zasady umowę z geodetą, w tym również dotyczącą wynagrodzenia, zawiera organ prowadzący postępowanie i brak jest przy tym w p.g.k. i Kodeksie cywilnym przepisu prawa uprawniającego organ administracji publicznej do orzekania, w decyzji o rozgraniczeniu, o rozliczeniu kosztów postępowania, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Stwierdził, że kwestia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w tym kosztów czynności geodety, może być rozważona jedynie w ramach art. 264 § 1 k.p.a.; że w toku postępowania rozgraniczeniowego powstają koszty, między innymi związane z wynagrodzeniem geodety uprawnionego, których obowiązek pokrycia nie obciąża organu prowadzącego postępowanie; oraz że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało utrwalone stanowisko, zgodnie z którym, mimo że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, to sama instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana zarówno przepisami p.g.k. jak i Kodeksu cywilnego, stanowi jedną całość. Powołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że nielogiczne byłoby założenie, iż rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym, a to w jego ocenie oznacza, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym, ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości. Organ, przywoławszy treść art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przytaczając zaś art. 152 i 153 k.c., wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu i są oni zobowiązani do udziału w kosztach, bez względu na to na czyj wniosek wszczęto postępowanie. Stwierdził, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania następuje w formie postanowienia, przy czym wydanie tego postanowienia może nastąpić po podjęciu decyzji kończącej postępowanie w sprawie rozgraniczenia; może to być decyzja merytoryczna, jak i decyzja procesowa – umarzająca postępowanie. Przedstawiwszy tok postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych działek, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie to toczyło się w interesie właścicielki działki sąsiedniej (nr [...]) w stosunku do działki wnioskodawcy (nr [...]), a więc za nieuzasadniony należy uznać zarzut, iż rozgraniczenie nie dotyczyło działki skarżącej; jedyną granicą sporną była ta biegnąca pomiędzy działkami nr [...] Stwierdził, że do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wyznaczono osobę do tego wykwalifikowaną, uwzględniając wniosek skarżącej o dokonanie zmiany geodety dotychczas uprawnionego, zaś oferta cenowa geodety wyznaczonego na wniosek skarżącej odpowiada cenom analogicznych usług świadczonych przez innych geodetów, co potwierdzają dokumenty zawarte w aktach sprawy. Wskazał, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Organ wymienił czynności dokonane przez geodetę, za które ustalono kwotę wynagrodzenia [...] zł: wykonanie na gruncie pomiarów stanu władania, pomiarów przebiegu granicy między działkami nr [...], sporządzenie dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacji technicznej tego rozgraniczenia, ocena zebranych materiałów, przedstawienie wniosków; podkreślił też konieczność zawarcia w wynagrodzeniu kosztów dojazdu i podatek VAT. Na czynności faktyczne wykonane przez geodetę, jak wskazał organ, złożyły się także zgłoszenie rozpoczęcia pracy i zdanie operatu do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, dojazd na miejsce rozgraniczenia, analiza dokumentów udostępnionych przez Starostwo Powiatowe we [...] , Wydział Geodezyjny i Gospodarki Gruntami, sporządzenie szkicu granicznego, prace terenowe polegające na pomiarze sytuacyjnym, sporządzenie opinii dotyczącej przebiegu granic, sporządzenie protokołu, podpisanie protokołu w terminie i miejscu dogodnym dla stron postępowania. Organ podkreślił, że na czynności geodezyjne nie ma cenników, które regulowałyby w określony sposób kwestie związane z wysokością wynagrodzenia geodety, kształtowane są one przez rynek i lokalne uwarunkowania, zaś nakład pracy związany z ustaleniem przebiegu spornej granicy działki nr [...] oraz czas poświęcony przy wykonaniu poszczególnych czynności koszty do których uiszczenia zobowiązuje się strony postępowania odpowiadają kosztom poniesionym faktycznie. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 262 i 263 k.p.a. w zw. z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U z 2013 r., poz. 518) i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podniosła, że biegły nie wykonał swej pracy z należytą starannością i przywołała szereg okoliczności potwierdzających powyższy zarzut: granice działek nie zostały właściwie opalikowane, biegły nie sporządził szkicu na gruncie, protokół nie został właściwie podpisany oraz szkic znajdujący się w protokole granicznym nie pokrywa się z palikami na gruncie. Skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem organ winien zweryfikować fakturę wystawioną przez biegłego pod kątem ilości godzin koniecznych do sporządzenia opinii, w tym określoną w tym akcie stawkę godzinową. Wskazała, że nawet przyjmując ostrożne dane szacunkowe dotyczące pracy biegłego, jego wynagrodzenie nie powinno przekroczyć 1000 zł, przy czym podkreśliła, że biegły nie wykonał swojej pracy właściwie. Z faktury nie wynika także, jakich czynności dokonywał biegły, nie można więc zweryfikować faktycznej ilości czasu, jaką biegły poświęcił na poszczególne czynności. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zarzuty zawarte w skardze organ uznał za nieuzasadnione, wskazując, że skarżąca nie zgłaszała uwag do pracy geodety w toku postępowania rozgraniczeniowego, podpisała protokół wraz ze swoim pełnomocnikiem bez uwag, a powołane przez nią rozporządzenie nie reguluje stawek biegłych w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli dokonywanej na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, iż wniesiona skarga zasłużyła na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej podniesione okazały się trafne. Poddane kontroli postanowienie wydane zostało w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym dotyczącym graniczących ze sobą nieruchomości położonych w obrębie Z. , oznaczonych geodezyjnie numerami [...] oraz [...] wraz z przyległymi działkami nr [...] i nr [...], obręb Z. , gmina B.. W toku tego postępowania - zakończonego ostatecznie umorzeniem z powodu braku ugody między stronami (skarżącą oraz W. K.) i przekazaniem do rozpoznania sądowi powszechnemu - postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Wójt Gminy B. powołał geodetę Z. M. do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem przedmiotowych nieruchomości. Postanowieniem organu I instancji, utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem, Wójt zobowiązał strony postępowania do uiszczenia, po połowie, należności w postaci kosztów postępowania związanych z wynagrodzeniem biegłego geodety, ustalonych na podstawie przedstawionej przezeń faktury opiewającej na sumę 3444 zł. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadził się do prawidłowości wyliczenia przez organy administracyjne kosztów związanych z umorzonym postępowaniem dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Koszty, do których uiszczenia zobowiązana została skarżąca, obejmowały połowę kwoty ustalonej przez organ jako wynagrodzenie za czynności biegłego geodety podjęte w toku umorzonego postępowania rozgraniczeniowego. W sprawie zakwestionowano podstawy wyliczenia przedmiotowego wynagrodzenia, a w konsekwencji jego wysokość. Przepisy określające składowe kosztów postępowania administracyjnego, podmioty podlegające obciążeniu tymi kosztami oraz sposoby obliczania ich wymiaru zawierają ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (publ. jak wskazano wcześniej) oraz - na zasadzie odesłań ustawowych - ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 623 ze zm. – dalej: "u.k.c.") i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 518 – dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych i koszty mediacji. Przepis ten ma charakter otwarty, co oznacza, że koszty postępowania mogą również stanowić inne koszty w nim niewymienione, np. wynagrodzenie biegłego. Wskazuje na to treść art. 263 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis art. 263 § 1 k.p.a., wymieniając składniki kosztów postępowania w postaci kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron, odsyła jednocześnie do art. 56 k.p.a. Ten ostatni przepis - stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności - zawiera z kolei odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III u.k.c. Na podstawie art. 263 § 1 i art. 56 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 u.k.c., wysokość wynagrodzenia geodety, który dokonał czynności ustalania przebiegu granic, za wykonaną pracę oraz zwrot poniesionych przez niego wydatków niezbędnych dla tych czynności, powinien przyznać i ustalić organ dokonujący rozgraniczenia nieruchomości. W przypadku rozgraniczenia dokonywanego w trybie administracyjnym, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) organem tym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 89 ust. 2 u.k.c., wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 – na podstawie złożonego rachunku. Wynagrodzenie biegłych oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami. Podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 u.k.c.). Wynagrodzenie biegłego będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu (art. 89 ust. 4 u.k.c.). Art. 89 ust. 5 u.k.c. wskazuje zaś, iż stawki wynagrodzenia biegłych za wykonaną pracę oraz taryfy zryczałtowane, o których mowa w art. 89 ust. 3 u.k.c., z uwzględnieniem wymienionych w art. 89 ust. 5 u.k.c. czynników, w drodze rozporządzenia określi Minister Sprawiedliwości. Obwarowana szczegółowymi w treści i ściśle powiązanymi ze sobą regulacjami procedura ustalania kosztów związanych z czynnościami biegłego oraz jego wynagrodzenia wskazuje, iż proces ten wymaga od organu skrupulatnej analizy poszczególnych czynności dokonanych w toku postępowania przez powołanego biegłego. Analiza ta winna zawierać wyszczególnienie charakteru czynności podjętych przez biegłego, ich znaczenia dla sprawy, stopnia skomplikowania, czasu potrzebnego na ich dokonanie, a ponadto uwzględniać wymagane kwalifikacje biegłego i nakład pracy przez niego dokonanej w trakcie wykonywania czynności. Kwota przysługującej za te czynności wynagrodzenia ustalona powinna być zaś na podstawie określonych przepisów szczegółowych, z uwzględnieniem określonych w nich stawek i taryf oraz z uzasadnieniem przyjętych wartości. Dokumentem stanowiącym dla organu podstawę obliczenia, obok wynagrodzenia, kosztów poniesionych przez biegłego i podlegających zwrotowi jest z kolei złożony rachunek. Kwota zawarta w rachunku nie wiąże jednak organu – stanowi ona odnośnik porównawczy co do dokonanych faktycznie czynności, a oczekiwaną przez biegłego zapłatą. Na gruncie rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż w uzasadnieniach decyzji I i II instancji szczegółowej analizy dokonanej wedle określonych wyżej wytycznych nie dokonano. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, iż kwota wynagrodzenia, do której uiszczenia zobowiązane zostały strony, została wyliczona w sposób którego prawidłowości nie sposób zweryfikować. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, sporna kwota ustalona została na podstawie zawartej w tych aktach faktury z dnia [...] maja 2017 r., wystawionej przez powołanego w postępowaniu rozgraniczeniowym biegłego geodetę. Faktura ta opiewa na kwotę 3444 zł z wyszczególnieniem ceny bez podatku, stawki podatku oraz kwoty końcowej. W rubryce określającej rodzaj usługi widnieje adnotacja, iż faktura dotyczy "rozgraniczenia nieruchomości dz. 135 obręb Z. ". Wyszczególnienie czynności dokonanych przez biegłego znajduje się zaś w sporządzonej przez niego opinii geodezyjnej, zgodnie z którą biegły wykonał pomiar stanu władania pomiędzy spornymi działkami, dokonał pomiaru przebiegu granicy wskazanego przez obie strony postępowania oraz przedstawił i zamarkował granice według swojej oceny. W aktach sprawy znajduje się ponadto umowa zawarta pomiędzy organem i geodetą, w której biegły zobowiązał się do wykonania rozgraniczenia przedmiotowych działek, w tym: wykonania umowy w oparciu o własne materiały, sporządzenia dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, sporządzenia dokumentacji technicznej oraz stabilizacji na gruncie nowych granic. Są to jedyne dokumenty zawarte w aktach sprawy określające w jakimkolwiek stopniu konkretności zakres prac dokonanych przez biegłego, przy czym faktura stanowi jedyny dokument sporządzony już po dokonaniu tych prac. Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, iż powyższy materiał dowodowy nie stanowił wystarczającej podstawy do wyliczenia wynagrodzenia i kosztów biegłego, tak jak uczynił to organ I instancji, i co zaakceptował organ odwoławczy. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w uzasadnieniach organów obu instancji zabrakło szczegółowego wyliczenia przyjętych stawek na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r., którego zastosowanie wyraźnie nakazuje cytowany wcześniej art. 89 ust. 5 u.k.c. Organ odwoławczy mylnie uznał, że przepisy powołanego rozporządzenia nie znajdują w sprawie zastosowania. Przepisy te nie tylko w sprawie zastosowanie znajdują, ale także stanowią szczegółową – skrupulatnie określoną wartościami procentowymi – podstawę wyliczenia stawek wynagrodzenia biegłych oraz taryf ryczałtowych za czynności przez nich podejmowane, w zależności od charakteru tych czynności, stopnia wykwalifikowania biegłego oraz dziedziny, w jakiej biegły działa. I tak zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynagrodzenie za pracę biegłych z dziedziny geodezji i kartografii, w zakresie czynności opisanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, można określić według stawki albo taryfy zryczałtowanej wskazanej w tym załączniku. W załączniki tym określono procent kwoty bazowej za poszczególne typowe czynności techniczne biegłych z zakresu geodezji i kartografii. Przykładowo w poz. 4 określono, że za ustalenie granic nieruchomości do 4 punktów granicznych ryczałt wynosi 29,39 procent kwoty bazowej, a każdy następny punkt graniczny na podstawie danych geodezyjno-kartograficznych – 2,23 procent kwoty bazowej, a za każdy następny punkt na podstawie oświadczeń stron – 0,96 procent kwoty bazowej. Ponadto, wydatki poniesione przez biegłego, niezbędne do wydania opinii, w tym w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a w razie ich braku – za pomocą oświadczenia ( § 8 powołanego rozporządzenia). Organy obu instancji nie zastosowały regulacji powyższego rozporządzenia. Nie odniosły stwierdzonych kwalifikacji biegłego oraz złożoności problemu będącego przedmiotem opinii do możliwości modyfikacji stawki biegłego, jak i nie podporządkowały poszczególnych czynności wykonanych przez biegłego do właściwej im pozycji zawartej w załączniku rozporządzenia. Zauważyć przyjdzie, że organ I instancji w ogóle pominął kwestię wyszczególnienia czynności biegłego, co stanowi podstawowy warunek prawidłowego wyliczenia przysługujących za nie należności. Organ odwoławczy zaś, wyliczając poszczególne czynności dokonane przez skarżącego, po pierwsze nie przyporządkował im należnej stawki za ich wykonanie (nie określił wpływu tych czynności na ustaloną ostatecznie kwotę), po drugie zaś nie powołał żadnej dokumentacji świadczącej zarówno o faktycznym dokonaniu tych czynności, jak i okolicznościach ich dokonania mających wpływ na wyliczoną kwotę wynagrodzenia i kosztów. W niniejszej sprawie ostatecznie wyliczona kwota należności przysługującej biegłemu została oparta, w ocenie Sądu, tylko i wyłącznie o przedstawioną w toku postępowania fakturę z dnia [...] maja 2017 r. Zawartej tam kwoty organy nie tylko nie zakwestionowały, ale i zaniechały jakiejkolwiek jej weryfikacji. Rachunek, o którym mowa w art. 89 ust. 2 u.k.c., a którego to przepisu organy zresztą nie powołały w swoich rozstrzygnięciach, nie stanowi kategorycznej podstawy wyliczenia całkowitego wynagrodzenia dla biegłego, wiążącej organ administracyjny. Jest on jednym z dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego w postępowaniu o ustalenie wydatków biegłego, a którego doniosłość akcentuje art. 89 ust. 2 u.k.c., zobowiązując organ nie tylko do jego pozyskania, ale i analizy. Kwota wyszczególniona w rachunku za usługę nie zwalnia organu od zbadania, jakie czynności podjął biegły i jakie stawki za te czynności przyjąć należy za uzasadnione. To nie biegły, a organ ustala ostateczną kwotę przysługującą biegłemu za dokonane czynności, stąd też rachunek wystawiony przez biegłego uznać należy za element materiału dowodowego podlegający ocenie organu administracyjnego na ogólnych zasadach postępowania dowodowego określonych w k.p.a.. Słusznie zauważył WSA w Łodzi w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14, że stosunek między geodetą a organem udzielającym mu upoważnienia jest stosunkiem między organem władzy publicznej a osobą fizyczną. To oznacza, że skoro organ władzy publicznej wykonuje tu zadania z zakresu prawa publicznego, to źródłem upoważnienia nie jest i nie może być stosunek cywilnoprawny dwóch równorzędnych podmiotów (umowa), gdyż jest to stosunek zawiązany na podstawie norm prawa procesowego. Faktura mająca swoje źródło w umowie o dokonanie czynności związanych z rozgraniczeniem działek w trybie administracyjnym nie przesądza zatem o kosztach tych czynności dokonanych przez biegłego - koszty te obowiązany był ustalić organ, stosując art. 263 § 1 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt OSK 1370/16 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), wynagrodzenie upoważnionego geodety za czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi koszty postępowania, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Organ administracji nie może więc bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (stanowisko to akceptowane jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, vide: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3289/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3326/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć dodatkowo należy, że podczas gdy każda czynność biegłego stanowiąca podstawę do uwzględnienia jej kosztów przez organ w końcowym wynagrodzeniu winna być udokumentowana fakturą (rachunkiem), to w niniejszej sprawie biegły wystawił jedną fakturę zbiorczą, określającą końcową sumę należności za podjęte przez siebie czynności, bez wyszczególnienia jakie to czynności złożyły się na kwotę żądanego wynagrodzenia. W postanowieniu rozstrzygającym kwestię kosztów postępowania niezbędne jest wskazanie wysokości kosztów i poszczególnych jej składników z rozbiciem na konkretne czynności wraz z podstawą ich ustalenia. Jedynie postanowienie spełniające powyższe wymogi będzie w pełni odpowiadało przepisom prawa. Tylko wtedy możliwe będzie dokonanie kontroli, czy koszty, do których zwrotu zobowiązano stronę postępowania, odpowiadają kosztom faktycznym, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 141/12 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze względem rzetelności i prawidłowości pracy biegłego geodety, stwierdzić przyjdzie, iż kwestia weryfikacji czynności dokonanych przez biegłego wraz z ustaleniem prawidłowo naliczonej należności za ich dokonanie, z uwzględnieniem m.in. jakości ich dokonania, będzie stanowiła przedmiot postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia kosztów postępowania prowadzonego przez organ administracji, który rozważy ewentualną zasadność zastosowania art. 89 ust. 4b u.k.c., stanowiącego, że opinia nierzetelna lub złożona ze znacznym nieusprawiedliwionym opóźnieniem stanowi asumpt do obniżenia wynagrodzenia biegłego, lub nawet odstąpienia od jego przyznania. Powyższa okoliczność stanowić będzie zatem przedmiot analizy postępowania organu podczas powtórnego rozpoznania sprawy. Organ zobowiązany będzie wszechstronnie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy związany z czynnościami dokonanymi przez biegłego, skarżąca zaś będzie miała możliwość składania uwag dotyczących tego postępowania w jego trakcie, zaś ewentualne końcowe niezadowolenie z wyniku postępowania będzie mogła zakwestionować w odwołaniu od powziętego postanowienia. Na marginesie należy zauważyć, że kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy nie będzie podlegać kontroli organów administracji publicznej. Kontrolę taką może już przeprowadzić tylko sąd powszechny, a to ze względu na przekazanie mu przez organ administracyjny sprawy w przedmiocie rozgraniczenia spornych działek na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. Reasumując wskazać należy, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Ich uzasadnienia nie wyjaśniają bowiem w sposób dostateczny powodów, dla których ustalona przez organy kwota wynagrodzenia biegłego jest kwotą prawidłową i wiarygodną. Doprowadziło to do naruszenia art. 262 §1 pkt 2) i art. 264 §1 k.p.a. w zw. z art. 89 u.k.c., a także art. 7, 77 §1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uchyleniu postanowień obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200 p.p.s.a.. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 powyższej ustawy. Wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Organ uzupełni w szczególności materiał dowodowy o konieczną dokumentację z zakresu kosztów poniesionych przez biegłego, ustali poszczególne czynności dokonane przez biegłego w toku postępowania rozgraniczeniowego wraz z czasem, jaki poświęcił on na dokonanie tych czynności, a końcowe wynagrodzenie za wykonaną przez biegłego usługę wyliczy na podstawie powołanych w uzasadnieniu przepisów. Powody takiego, a nie innego ustalenia kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia przysługującego biegłemu organ szczegółowo wyjaśni w uzasadnieniu postanowienia.