II SA/Bd 119/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora [...] [...] w I. z dnia [...] października 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem nadpłaconego wpisu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2021 r. poz.735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z Dz. U. 2020 r. poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. (dalej określany jako PINB) z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...].04.1998 r. dot. rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w m. O., gm. I. o przynależący do lokalu mieszkalnego nr [...] obiekt parterowy - dobudówkę. W toku postępowania PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzją z [...] .07.2021 r., znak: [...], nałożył na inwestorów samowolnie wykonanych robót budowlanych (tj. Skarżącego i A. P.) obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez: sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; wykonanie, stosownie do przedłożonej w organie nadzoru budowlanego inwentaryzacji i opinii technicznej określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, mianowicie: - wykonanie prawidłowej wentylacji w pomieszczeniach łazienki, - dokonanie docieplenia ścian zgodnie z PN ścian zewnętrznych, - dokonanie docieplenia zgodnie z PN stropodachu. Projekt winien uwzględniać wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz wymogi obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i być sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w danej specjalności oraz przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego w terminie do [...] .09.2021 r. Pismem z [...] .09.2021 r. Skarżący zwrócił się o prolongatę terminu w sprawie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego do [...] .11.2021 r. W odpowiedzi na powyższe organ I instancji pismem z [...] .10.2021 r. poinformował Skarżącego, że ww. wniosek będzie rozpatrywany w trybie art. 155 kpa i w związku z powyższym wezwał go do przedłożenia w formie pisemnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, bezspornej zgody wszystkich stron postępowania na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...].07.2021 r. W dniu [...].10.2021 r. do PINB w I. wpłynęło oświadczenie Skarżącego, że nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania z uwagi na konflikt. W związku z tym PINB zaskarżoną decyzją z [...].10.2021 r. w oparciu o art. 155 kpa odmówił zmiany decyzji własnej z [...].07.2021r. Od ww. decyzji odwołanie złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 155 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec błędnego zakwalifikowania jego wniosku o przedłużenie terminu procesowego jako wniosku o zmianę decyzji ostatecznej oraz naruszenie art. 123 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowa sprawa winna zostać rozpoznania w formie decyzji, podczas gdy przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, winno nastąpić w drodze postanowienia, a w konsekwencji powyższego organ I instancji bezpodstawnie zaniechał merytorycznej oceny wniosku o przedłużenie terminu procesowego. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję należy uchylić z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. WINB wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś zgodnie z § 4 ww. artykułu o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek Skarżącego postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 kpa. Co za tym idzie, brak również stosownego zawiadomienia stron postępowania w myśl art. 10 § 1 kpa przed wydaniem kwestionowanej decyzji, a co winno zostać uczynione, bowiem zgodnie z ww. przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dalej organ odwoławczy wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego mają charakter związany. Właściwy organ jest zobowiązany do wydania w określonych okolicznościach decyzji takiego rodzaju, a na jej zmianę nie może mieć wpływu zgoda lub wola stron, nie jest to bowiem decyzja uznaniowa. Organ ma jednak możliwość swobody w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych obowiązków, dlatego decyzja w tej części może być zmieniona w myśl art. 155 kpa. Natomiast zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem procedury wynikającej z art. 155 kpa, należało zatem uchylić, bowiem przeprowadzono postępowanie nadzwyczajne bez jego wszczęcia i zapewnienia w nim udziału wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu, w którym wydano decyzję objętą wnioskiem o uchylenie w części terminu. Z uwagi na to, że podanie Skarżącego o zmianę decyzji PINB w zakresie terminu, w którym wniósł o jego przedłużenie do [...].11.2021 r., który to termin upłynął na dzień wydania niniejszej decyzji przez organ odwoławczy, stąd też niecelowym było skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (tj. ponownego rozpatrzenia tegoż wniosku) przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Tak więc w sytuacji, gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji organ II instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii decyzji, uchyli zaskarżoną decyzję. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie decyzji powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ww. ustawy, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, tak wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, tak jak w niniejszym przypadku, tj. decyzji PINB z [...].10.2021 r. Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że jego wniosek o przedłużenie terminu nie został rozpoznany, a tym samym uniemożliwiono mu złożenie ewentualnego ponownego wniosku o przedłużenie terminu z uwagi na stanowisko pozostałych współwłaścicieli nieruchomości oraz toczące się przed Sądem Rejonowym w I. postępowanie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia o udzieleniu mu prawa do dysponowania nieruchomością i wykonaniu na tej nieruchomości określonych robót zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Ponadto, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20.09.2017 r., II SA/Bd 64/17, wskazał, że skoro termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie cyt. przepisu, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, winno nastąpić w drodze postanowienia. Wobec powyższego wniosek o przedłużenie terminu mógł być przez PINB uwzględniony bez konieczności zgody pozostałych współwłaścicieli na przedłużenie tego terminu, o ile wydany byłby w drodze postanowienia jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, a nie decyzji, w konsekwencji której organ I instancji zaniechał merytorycznej oceny wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że organy w nieprawidłowy sposób przyjęły, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 155 kpa. Zgodnie z nim decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy i w jaki sposób może dojść do przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z treści cyt. przepisu wynika, że ww. obowiązki organ nakłada, określając termin ich wykonania. Treść omawianego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie określił zakresu i biegu terminu. Oznacza to, że określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. To organ, w celu zapewnienia realizacji obowiązków, określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy. Wobec tego, jak trafnie wskazał np. WSA w Gliwicach w wyroku z 28.01.2009r., II SA/Gl 877/08, omawiany termin ma charakter procesowy. W związku z tym, skoro omawiany termin jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 kpa). Skoro zaś omawiany termin jest terminem procesowym, to nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Z tego też względu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uruchomienia trybu z art. 155 kpa, jak uczyniły to organy. Trzeba mieć na względzie, że jest to tryb nadzwyczajny. Trudno zaś uznać za trafne stanowisko, że przedłużenie terminu o charakterze procesowym wymaga uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Stosownie do art. 123 § 1 kpa, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2). Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, winno zatem nastąpić w drodze postanowienia. Kwestia przedłużenia terminu nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy (vide również wyrok NSA z 25.01.2012 r., II OSK 2113/10, LEX nr 1123114). Stwierdzić zatem trzeba, że rozważania organu odwoławczego dotyczące zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa nie miały w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozpozna wniosek Skarżącego o przedłużenie terminu, stosując się do treści ww. rozważań. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 17.05.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa z uwzględnieniem wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Nadpłacony wpis w kwocie 300 zł stosownie do treści art. został zwrócony Skarżącemu.